Общественные объединения коренных малочисленных народов Севера: конституционно-правовые вопросы



страница1/5
Дата01.01.2018
Размер1,11 Mb.
  1   2   3   4   5
Правительство Российской Федерации
Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики
Факультет Права
Магистерская программа Публичное право
Кафедра Конституционного и муниципального права

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

На тему: «Общественные объединения коренных малочисленных народов Севера: конституционно-правовые вопросы».


Студент группы

№ 25 МПП
Зиганшин И.Р.
Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Кряжков В.А.

Москва 2013



Оглавление

Введение………………………………………………………………………......3

Глава 1. Общественные объединения коренных народов арктических государств: историко-правовые и теоретические вопросы……………………………………………………………………………8

§ 1. Связанность статуса общественных объединений коренных народов арктических государств с международно-правовым и конституционным признанием особых прав данных народов…………………………….………8

§ 2. Появление и развитие общественных объединений коренных народов в зарубежных арктических государствах……………………………………..….24

Глава 2. Общественные объединения коренных малочисленных народов в Российской Федерации…………………………………………...………….38

§ 1. Конституционно-правовые проблемы становления объединений малочисленных народов в Российской Федерации……………………………38

§ 2. Функции общественных объединений коренных народов арктических государств в контексте правовой природы данных объединений…………………………........................................................…..53

Заключение………………………………………………………….…………..68

Список использованной литературы……………………………..………………………………….……71

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Двадцать лет назад была принята Конституция Российской Федерации, обозначившая новые приоритеты развития государственности и общества. Среди них – гарантированность прав коренных малочисленных народов, которая должна осуществляться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (ст.69).

Ориентированность на международное право не случайна – Российская Федерация является частью мирового сообщества, которое со второй половины двадцатого века уделяет пристальное внимание правам коренных народов. Наше государство является одной из сторон этого процесса, участвуя в разработке правовых стандартов в указанной области. В тоже время Российская Федерации сама обязана докладывать международным органам о состоянии прав коренных малочисленных народов, которые проживают на ее территории. При анализе этих докладов складывается впечатление, что проблем с правами малочисленных народов и их гарантиями в Российской Федерации просто не существует. Концентрировано суть этих отчетов выражается в одном положении последнего периодического доклада в комитет Организации Объединенных Наций по ликвидации всех форм расовой дискриминации1: «За последние годы на федеральном уровне были успешно реализованы многие инициативы в сфере сохранения культурного наследия и традиционного образа жизни коренных народов» (п. 246).

С такой формулировкой выражают свое явное несогласие представители самих малочисленных народов, выступая в рамках Постоянного форума ООН по правам коренных народов2. Отечественные исследователи также указывают на то, что в последнее десятилетие можно наблюдать движение в обратном направлении3. Такой же позиции придерживаются зарубежные исследовательские центры, изучающие проблемы коренных народов во всем мире4. Можно сюда добавить, что также Всемирный Банк указывает в отношении Российской Федерации на то, что «правовое регулирование, посвященное коренным народам и их правам, хоть и существует, но является недостаточно разработанным»5.

Этим противоречием между официальной позицией Российской Федерации и фактическим состоянием правового регулирования в указанной сфере и обусловлена актуальность выбранной темы исследования. Существовавшая на протяжении двадцати лет политика в отношении малочисленных народов не оправдала себя и необходим новый поиск, прежде всего научный, более эффективных механизмов, которые бы позволили в должной степени реализовать конституционные установки, относящиеся к коренным малочисленным народам. Таким механизмом, безусловно, должно стать участие самих народов в определении своей судьбы и установлении своего статуса. Вовлечение малочисленных народов возможно через институты представительства, наиболее оптимальная форма для которых – общественные объединения. Именно об этом свидетельствует практика зарубежных арктических государств.



Степень научной разработанности темы. В современной отечественной науке конституционного права проблемы коренных малочисленных народов непосредственно рассматривались в работах Л.В. Андриченко, А.Н. Бабая, Н.И. Гавриловой, С.Н. Горбунова, Е.А. Кисилева, В.А. Кряжкова, А.Б. Литвяковой, А.В. Соловьевой, Б.А. Схатума, Н.Н. Харючи, С.Н Харючи.

В рамках международного права статус коренных народов рассматривался такими авторами, как А.С. Автономов, А.Х Абашидзе, К.Ю. Андреев, Ф.Р. Ананидзе, Р.Ш. Гарипов.

В тоже время комплексный анализ правового статуса объединений коренных малочисленных народов в юридической литературе не осуществлялся.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является выявление теоретических и практических проблем, касающихся правовой природы объединений коренных малочисленных народов, содержания их конституционно-правового статуса, а также в анализе недостатков существующего нормативного регулирования, не позволяющего в полной степени реализовать коренным малочисленным народам право на представительство посредством своих объединений.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- охарактеризовать правовой статус общественных объединений коренных народов как производный от международно-правового и конституционно - правового статуса указанных народов;

- выявить историко-правовые проблемы появления и развития объединений коренных народов в зарубежных арктических странах;

- проанализировать конституционно-правовые проблемы становления общественных объединений малочисленных народов Севера в Российской Федерации;

- рассмотреть основные направления деятельности общественных объединений малочисленных народов Севера.



Объект исследования – совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации права коренных народов на представительство и иных прав посредством своих объединений.

Предмет исследования – нормы российского конституционного права, международного права, а также конституционного права зарубежных арктических государств, устанавливающие правовой статус коренных народов и их объединений.

Рабочая гипотеза исследования. Общественные объединения коренных малочисленных народов Севера являются публично-правовыми образованиями, так как их статус неразрывно связан со статусом самих народов. В силу этого, по аналогии с законодательством зарубежных арктических государств, особенности деятельности таких объединений должны регулироваться специальным законодательством. Существующее в Российской Федерации общее законодательство об общественных объединениях не позволяет малочисленным народом в должной степени реализовать свои конституционно гарантированные права.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые рассмотрены особенности конституционно-правового статуса общественных объединений коренных малочисленных народов, исследована правовая природа указанных объединений, рассмотрены их функции. Автором работы проведен сравнительно-правовой анализ статуса объединений коренных народов арктических государств, выявлены основные закономерности и правовые проблемы появления, становления и развития этих объединений в различных странах. Также предложены некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства в части правового положения объединений малочисленных народов в Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1) Права коренных народов реализуются, как правило, через институты представительства. В арктических странах этими институтами являются объединения указанных народов, статус которых является производным от международно-правого и конституционно-правового статуса самих народов.

2) Современную правовую политику Российской Федерации в отношении коренных народов можно в целом охарактеризовать как «интеграционную», так как государство не стремиться развивать и укреплять собственные институты малочисленных народов, их самобытность и автономию, а особый правовой статус объединений указанных народов закрепляется в недостаточной степени. Необходимо кардинально пересмотреть такую философию взаимоотношений: важным представляется, в первую очередь, обеспечить участие малочисленных народов в процессе принятия решений через объединений этих народов как организации, уполномоченные представлять данные народы. Это повысит легитимность государственной политики, ее эффективность, позволит преодолеть иждивенческие настроения в среде аборигенных сообществ.

3) Существующее законодательство Российской Федерации об общественных объединениях по отношению к коренным малочисленным народам является дискриминационным, так как не позволяет им в полной мере реализовать право на объединение. Это, соответственно, не позволяет в должной мере реализовать иные коллективные права малочисленных народов. Необходимо принятие специального федерального закона, которым были бы закреплены особенности создания, деятельности и ответственности объединений малочисленных народов.

4) Ключевой функцией общественных объединений коренных малочисленных народов Севера является публичное представительство, которое является юридическим средством самоопределения коренных народов в качестве субъектов конституционного права. Под публичным представительством малочисленных народов следует понимать способ формирования воли этих народов, которая впоследствии воспринимается и признается иными субъектами конституционного права.

Глава 1. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КОРЕННЫХ НАРОДОВ АРКТИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВ: ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ

§ 1. Связанность статуса общественных объединений коренных народов арктических государств с международно-правовым и конституционным признанием особых прав данных народов

Сообщества коренных народов проживают более чем в семидесяти странах и насчитывают более трехсот семидесяти миллионов человек6. Сохраняя свои уникальные традиции, они воспроизводят образ жизни своих предков, установки которых в сфере культуры, экономики и политики в корне отличались от стандартов техногенной цивилизации. Современные ориентиры – рациональность, эффективность, индивидуализм и конкуренция, а также максимальная глобализация и коммерциализация, являются чуждыми коренным народам, ориентирующимся на устойчивость воспроизводства, кооперацию и взаимопомощь, естественность взаимоотношений друг с другом и с природой, их духовность, ориентированность на процесс деятельности, а не на ее результат. Аборигены не стремятся к глобальному влиянию, политической власти и доминированию, предпочитая этому всему жизнь на своей земле по обычаям предков, освященным давностью времен.

Такие ценности постепенно входят и в мировоззренческую систему мирового сообщества. Этот процесс происходит противоречиво, неравномерно и неустойчиво, однако, четко прослеживается на всем протяжении второй половины двадцатого века. На пороге нового века и тысячелетия государства, входящие в Организацию Объединенных Наций, приняли Декларацию тысячелетия7, в которой к фундаментальным ценностям человечества были отнесены, в том числе, солидарность, терпимость и уважение к природе. Представляется, что достижение указанных целей без самого деятельного участия коренных народов неосуществимо, ведь именно названные сообщества хранили для человечества эти идеалы на протяжении тысячелетий. Для этого необходимо создавать и поощрять каналы взаимосвязи и взаимодействия с аборигенами. Они должны иметь возможность высказывать свою позицию. Большую роль в данном отношении играют общественные объединения коренных народов, которые являются своего рода «рупором» для коренных народов. Такие объединения существуют у всех северных народов, но статус в различных государствах у них совершенно разный. В некоторых странах их признают за полноправных партнеров, в других – рассматривают как очередную помеху на пути промышленного развития, так как объединения «поднимают» голос в защиту интересов своих народов в процессе освоения их исконных земель, богатых минеральными ресурсами. У государств и промышленных компаний, естественно, возникает сомнения о допустимости таких «преград» для их деятельности. Эти сомнения выражаются в следующих вопросах:

1) Какие категории населения понимаются под «коренными народами»?

2) Какими правами они наделяются и на каком основании?

3) Как связаны права коренных народов с правами их объединений?

Ни международное право, ни юридическая доктрина не сформулировали точной дефиниции понятия «коренные народы», что естественно в силу большого разнообразия народов и правовых подходов в конкретных государствах в их отношении.

За более чем сорокалетнюю историю рассмотрения вопроса в рамках Организации Объединенных Наций не единожды предпринимались попытки дать определение коренным народам. Первое было предложено специалистом из Эквадора, Хосе Р. Мартинесом Кабо, который в качестве специального докладчика должен был изучить вопрос дискриминации коренных народов. После десятилетнего изучения проблемы8 им было предложено следующее определение: «Коренные народы – это коренные общины, народы и нации, сохраняющие историческую взаимосвязь с теми сообществами, которые населяли соответствующие территории до появления пришлого населения или колонизаторов, а также считающими себя самобытными по отношению к остальной части общества. При этом они являются не доминирующей частью населения, нацеленной на сохранение, развитие и передачу будущим поколениям территорию предков и этническую самобытность как основы своего существования в качестве народов со своими собственными культурными моделями, социальными и политическими институтами»9.

Впоследствии, Организация Объединенных Наций оставила попытки дать четкое определение, предпочтя дать развернутые характеристики современного содержания термина «индигенные» или «коренные» народы.

На данном этапе под коренными народами стоит понимать те сообщества, которые отвечают следующим признакам:

самоидентификация в соответствующем качестве, как на индивидуальном уровне, так и на коллективном;

историческая связь с сообществами, населявшими территории расселения до прихода колонизаторов или иного пришлого населения;

тесная связь с землей расселения и ее природными ресурсами;

самобытные социальная, экономическая и политическая системы;

свои культурные практики, язык, система верований;

отсутствие доминирующих позиций в обществе;

направленность на сохранение и воспроизводство традиционной среды обитания и образа жизни10.

Российская Конституция и федеральное законодательство не содержат понятия «коренные народы». Его можно встретить в Концепции внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом В.В. Путиным 12 февраля 2013 года)11, содержащей положение о том, что Россия развивает поступательное сотрудничество со странами Северной Европы, учитывая мнение коренных народов. Также это понятие встречается в некоторых региональных актах12.

Тем не менее, в российской правовой системе устоялся термин «коренные малочисленные народы». Именно он используется в конституционном тексте и федеральном законодательстве. Само указание на «малочисленность» делает категорию «коренные народы» в ее российской интерпретации крайне схожей с иной правовой категорией – «национальные меньшинства». Об этом косвенно свидетельствуют исследования в области конституционного права, рассматривающие проблемы правого статуса коренных народов и национальных меньшинств в определенном единстве13. Такой подход, разумеется, имеет веские основания, так как в современном мире коренные народы, ведущие традиционный образ жизни, как правило, являются национальными меньшинствами в своих странах. Однако встречаются случаи численного превосходства коренного населения в рамках всего государства14 или отдельной административно-территориальной автономии15.

Международные органы обращают внимание на фактор малочисленности народов как повышающий их уязвимость, но не смешивают правовое положение меньшинств и коренных народов16. Соответственно, стоит четко разграничивать «национальные меньшинства» и «коренные народы», как понятия частично пересекающиеся, но не совпадающие по объему и содержанию.

Об этом свидетельствует практика некоторых арктических государств, где аборигены, обладая статусом национального меньшинства, на протяжении многих лет добиваются его «повышения» до статуса коренного народа. Такую ситуацию мы можем наблюдать в Швеции, на территории которой с «незапамятных времен» проживают саамы17. Форма правления (Конституция) государства до 2011 года не содержала специальных норм о саамах, а законодательство закрепляло их особые права только в области оленеводства в сравнительно небольшом объеме. Последняя конституционная реформа назревала давно, коснулась, помимо прочего, вопроса коренного народа. До изменений норма, на которую опирались шведские саамы, пытаясь отстаивать свои коллективные права, выглядела следующим образом: «Возможности этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культурную и общественную жизнь будут поощряться»18. Теперь в соответствующей статье указывается: «Возможности Саамского народа и этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культуру и общественную жизнь будут поощряться»19. Несмотря на то, что не удалось добиться закрепления статуса «коренного» населения, указанные изменения могут послужить стимулом дальнейшего развития правового статуса саамов. Во многом знаковым можно считать решение Верховного Суда Швеции, принятое уже после вступления в силу конституционных поправок и в котором Суд пришел к выводу о том, что саамский народ обладает правом на определенную территорию в силу норм обычного права, а также ее использования с «незапамятных времен»20.

Таким образом, в большинстве случаев на коренные народы распространяется как бы трехуровневое правовое регулирование:

универсальные нормы о правах человека;

нормы, посвященные национальным меньшинствам;

положения непосредственно о коренных народах21.

Существенным при этом является то обстоятельство, что нормы о национальных меньшинствах распространяются на указанные народы только в той мере, в которой они сами заинтересованы в этом22.

Близость положения рассматриваемых категорий населения может быть полезна с позиции выявления особенностей правового статуса коренных народов. Сопоставление и сравнение актов о меньшинствах и коренных народах позволяет выявить те права, как коллективные, так и индивидуальные, за счет которых «наращивается» статус последних.

Существует целая группа международно-правых документов, непосредственно направленных на удовлетворение прав национальных меньшинств в области национально-культурного развития. Наибольшее значение среди них имеют такие соглашения как Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, языковым и религиозным меньшинствам, принятая резолюцией № 47/135 Генеральной Ассамблеей ООН от 18 декабря 1992 г.23, а также Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, подписанная государствами – членами Совета Европы 1 февраля 1995 г.24

К важнейшим специализированным международно-правовым актам о коренных народах можно отнести Конвенцию № 169 о коренных народах и народах ведущих племенной образ жизни в независимых странах, принятую Генеральной конференцией Международной организации труда 7 июня 1989 г.25, а также Декларацию ООН о правах коренных народов от 13 сентября 2007 г.26

Указанные документы в концентрированном виде выражают наиболее передовые идеи о правах национальных меньшинств и коренных народов, которыми должны руководствоваться государства в выстраивании своей политической линии.

Декларация о правах лиц, относящихся к меньшинствам, разрабатывалась на протяжении почти 15 лет, что объясняется существенными разногласиями между отдельными государствами по рассматриваемым вопросам, а также нежеланием некоторых из них выполнять международно-правовые меры, касающихся защиты прав национальных меньшинств27. В преамбуле документа нашла отражение важная идея о том, что поощрение и защита прав лиц,  принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, способствуют политической и социальной стабильности государств. В Декларации перечислены такие права, как право наслаждаться своей культурой, исповедовать и практиковать свою религию, пользоваться своим языком; эффективно участвовать в культурной, религиозной, социальной, экономической и общественной жизни, равно как в процессе принятия решений, касающихся данного меньшинства; создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование; устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы, а также с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами. Сам документ построен таким образом, что в нем не всегда говорится о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам, а в весьма расплывчатых формулировках о соответствующих обязанностях государств. При этом, как следуют уже из названия, Декларация говорит не о правах меньшинств, а о правах лиц, относящихся к меньшинствам.



Декларация о правах коренных народов также разрабатывалась на протяжении долгого срока, которые составил уже не 15 лет, а 20 лет, так как спорных вопросов было уже значительно больше28. В ней закрепляются уже не столько индивидуальные права лиц, относящихся к коренным народам, сколько коллективные права указанных народов. В Декларации подчеркивается особая значимость для коренных народов права на земли, территории и ресурсы. За коренными народами подтверждается право на самоопределение29 (чего нет у меньшинств), в силу чего они свободно устанавливают свои политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие.

Семнадцать из сорока шести статей Декларации посвящены культуре коренных народов, способам ее распространения и защиты. При этом практически всегда подчеркивается, что это возможно только через эффективные механизмы участия самих коренных народов.

Пятнадцать статей касаются вопроса участия коренных народов в процессе принятия решений, влияющих на их жизнь, включая реальное участие в демократических процедурах.

Таким образом, права, которыми наделены коренные народы, существенно отличаются от прав, зафиксированных в Декларации о правах лиц, относящихся к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Документы, касающиеся прав лиц, относящихся к меньшинствам, пропитаны идеей обеспечения плюрализма в единении, и, в конечном итоге, направлены на «мягкую» интеграцию меньшинств.

Напротив, фундаментальная посылка положений о коренных народах заключается в том, что они наделяются правом на широкую автономию. Декларация о правах коренных народах исходит из идеи предоставления этим народам возможности принимать свои собственные решения, а право на участие в общественной жизни воспринимается важным только в той степени, в какой невозможно обеспечить самостоятельность народов в принятии решений, которые могут их затронуть. За коренными народами признается право на свою собственную социальную организацию, на сохранение своих политических и экономических, правовых и культурных институтов. Основой же существования аборигенных народов в качестве самобытных социальных организмов признается право на земли, территории и ресурсы. Только доступ к этим благам может обеспечить развитие языка, культуры и религии коренных сообществ. Если же они лишаются доступа к землям предков и возможности заниматься традиционной хозяйственной деятельностью, то постепенно забывается язык, «растворяется» культура, построенная на традиционном образе жизни, теряется духовная и ритуальная связь с природой.

Обобщая вышесказанное, еще раз подчеркнем особенности статуса коренных народов, как коллективных субъектов права. Коренные народы обладают правом на «внутреннее» самоопределение, на широкую автономию, на доступ к землям и ресурсам, на сохранение своих собственных институтов, на участие в процессе принятия решений, касающихся их прав, при этом государства должны добиваться максимальной «самостоятельности» коренных народов в принятии таких решений.

Развитые государства, на территории которых расселены коренные народы, пытаются «противостоять» такой концепции взаимоотношений. Показательным в этом отношении является голосование по тексту Декларации о правах коренных народов. Против высказались четыре государства: Канада, США, Австралия и Новая Зеландия. Среди аргументов – непризнание права на самоопределение коренных народов, а также возможность, по мнению государств, наложения «вето» на решения органов государственной власти (канадские представители посчитали, что это будет противоречить конституционному строю конфедерации). Россия, воздержавшись от голосования, свою позицию обосновывала нетранспарентностью переговорного процесса при подготовке текста Декларации, и, соответственно, его несбалансированностью30. При этом все государства указывали на то, что в рамках национального законодательства в их странах права коренных народов фиксируются и гарантируются. Также говорилось о стремлении развивать и укреплять статус коренных народов31.

Однако проблемы могут возникать и в государствах, которые не только выражают свою приверженность идеям самоопределения, автономии и самостоятельности коренного населения, но и закрепляют этот статус на конституционном уровне, принимают на себя международно-правовые обязательства императивного характера. Хотя, безусловно, проблемы там носят совершенно иной характер.

На сегодняшний день только 22 государства ратифицировали Конвенцию МОТ № 169, которая в отличие от Декларации является юридически обязательным документом. Среди арктических государств данное соглашение ратифицировали два: Дания и Норвегия. Оба государства являются примером высоких стандартов прав человека и прав коренных народов32. Тем не менее, о существующих проблемах, в частности, в Норвегии, можно узнать из политических и программных заявлений, которые аборигенные лидеры делают в преддверии выборов (они состоятся в 2013 г.) в Саамский Парламент. Сам факт наличия такого высокого представительного органа уже свидетельствует о реализации прав коренных народов на соответствующем уровне. Однако Парламент не наделен властными функции и является исключительно консультативным органом. Это и предлагает изменить лидер норвежской ассоциации саамов Айли Кескиталло. Суть ее требования заключается в предоставлении Парламенту права накладывать «вето» на горные разработки на территории Финнмарк, где значительную долю населения составляют саамы33.

Этот пример свидетельствует о том, что процесс становления прав коренных народов в государствах их проживания и на международном уровне не имеет конечной точки, а сами права не могут явиться раз и навсегда данными в неизменном виде. В современном мире невозможно представить «консервацию» традиционного образа жизни34, а создание резервационных территорий, по нашему мнению, не соответствует глубинным интересам коренных народов, имеющим право на развитие. К тому же это будет противоречить по-настоящему свободному самоопределению народов и лиц, к ним относящихся. Можно добавить, что с учетом тех колоссальных запасов минеральных ресурсов, которые находятся на территориях расселения коренных народов, и сами государства на это никогда не пойдут.

Таким образом, взаимодействие должно происходить в форме постоянного диалога, при котором государства и коренные народы могли бы договариваться друг с другом о наиболее оптимальных формах реализации коллективных прав народов и индивидуальных прав лиц, к ним относящимся.

Собственно, именно необходимость вести постоянный диалог, наряду с требованием предоставления доступа к землям и общедоступным природным ресурсам, и составляет «хребет» современного представления о содержании прав коренных народов.

Декларация прав коренных народов и Конвенция МОТ № 169 неразрывно связывают вопрос консультаций с вопросом представительства. В концентрированном виде это выражается в статье 6 Конвенции № 169, устанавливающей следующее:

«1. При применении положений настоящей Конвенции правительства:

а) проводят с соответствующими народами консультации с использованием соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут непосредственно затрагивать их;

b) устанавливают процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно и по крайней мере в неменьшей степени, чем другие группы населения, участвовать в принятии на всех уровнях решений в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ответственных за политику и программу, которые касаются их;

с) создают условия для полного развития собственных учреждений и инициатив указанных народов и при необходимости предоставляют ресурсы, требующиеся для этих целей.

2. Консультации, имеющие место в осуществление настоящей Конвенции, проводятся добросовестно и в форме, соответствующей обстоятельствам, с целью достижения договоренности или согласия в отношении предлагаемых мер».

Об этом также свидетельствует статьи 18-19 Декларации о правах коренных народов:

«Коренные народы имеют право на участие в принятии решений по вопросам, которые могут затрагивать их права, через представителей, избираемых ими самими по своим собственным процедурам, а также на сохранение и развитие своих директивных учреждений»;

«Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с заинтересованными коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их полным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать».

Как видно из приведенных статей право на участие через институты представительства, хотя и выступает само по себе как коллективное право, в тоже время является и важной гарантией и предпосылкой реализации иных коллективных прав. На это обстоятельство указывает В.А. Кряжков: «Коллективные права малочисленных народов реализуются преимущественно через уполномоченных представителей»35. При этом правовая неопределенность вопроса форм представительства «затрудняет самовыражение указанных народов как коллективных общностей, снижает возможности их взаимодействия с органами государственной власти и иными структурами в целях защиты их прав и интересов»36.

Косвенное указание о наиболее оптимальных формах представительства коренных народов содержится в указанных статьях. Очевидно из их содержания, что институты, обеспечивающие представительство и защиту интересов коренных народов, должны создаваться самими народами в наиболее оптимальных для себя формах. Государства же обязаны «подводить» законодательную базу для деятельности таких институтов.

Обязательные консультации проводятся с «собственными учреждениями» коренных народов, которые в соответствии с прямым указанием Декларации, могут наделяться директивными полномочиями. В английском тексте документов, используется термин «decision-making institution», который дословно можно перевести как «институт формирования и принятия решений», в русскоязычном же тексте Декларации используется термин «директивное учреждение».

В силу того обстоятельства, что в российской правовой системе понятие «учреждение» используется в законодательстве об общественных объединениях37 и некоммерческих организациях38, можно придти к выводу, что наиболее оптимальной формой представительства коренных народов является коллективное общественное образование, «учрежденное» народами с целью выражения своих интересов доминирующему некоренному сообществу.

Представляется, что термин «организация» или «общественное объединение» не используется в Декларации и Конвенции по той причине, что указанные институты не всегда могут являться таковыми в строгом смысле. Если коренной народ представляет этническое большинство в демократическом государстве, тогда функцию «директивных учреждений» будут выполнять органы государственной власти39. В данном случае можно привести пример территории Нунавут40, самой крупной и новой территории в Канаде.



Территория была образована на основании Акта о Нунавуте41 и Соглашения о разделе земли в Нунавуте42 в 1999 году. Абсолютное большинство среди жителей новой административно-территориальной единицы составляют инуиты43. Идея выделения таких территорий в отдельную единицу была выдвинута в середине 70-х годов инуитской организацией  «Inuit Tapirisat of Canada» (русск. – «Инуитское братство»), начавшей переговоры с канадским правительством. В 1982 году был проведен референдум в Северо-Западных территориях по вопросу разделения, за которое высказалось 56% проголосовавших44. Эти результаты форсировали переговорный процесс. Была учреждена специальная организация инуитов «Tunngavik Federation of Nunavut», которая была признана правительством уполномоченной на ведение переговоров от имени инуитов. После того как территория была образована, у организации остались лишь контрольные полномочия45, а функции представительства перешли к органам власти Нунавута.

Такие примеры, однако, являются единичными. В тех же случаях, когда коренные народы находятся в значительном численном меньшинстве, их коллективные права и интересы должны формировать, представлять и защищать уполномоченные на то самими народами общественные объединения и организации. Таким образом на организации коренных народов как бы «перекладывается» статус самих народов, которые через них реализуют свои коллективные права.

Существующая практика взаимоотношений между государствами Арктики со своими коренными народами это подтверждает. Если государство встает на путь гарантирования прав своих коренных народов, тогда оно неминуемо закрепляет и особые права их организаций в сфере этнического представительства и самоуправления. Попытки же «аннулировать» специальные права аборигенного населения всегда сопровождаются требованиями упразднения их институтов самоорганизации и представительства46.

Подводя итоги, можно указать на следующее:

1) Международно-правовое и конституционное признание коренных народов означает, что они официально выделяются в специальную группу, которой принадлежит совокупность присущих только этой группе прав.

2) Права коренных народов являются коллективными. Ключевыми из этих прав являются права на земли, самоуправление, автономию и участие в принятии решений, которые касаются их прав в том случае, если эти решения не могут приниматься народами самостоятельно.

3) Коллективные права коренных народов реализуются, как правило, через институты представительства, формируемые этими народами самостоятельно. В арктических государствах такими институтами в большинстве случаев выступают специальные организации, учреждаемые коренными народами с целью их представительства перед государством, промышленными компаниями и другими субъектами.

4) Реальное признание специальных прав коренных народов должно влечь за собой и передачу полномочий их общественным объединениям. Только таким образом возможна гарантия и реализация прав данных народов. Соответственно, и статус объединений коренных народов является производным от статуса самих коренных народов.

§ 2. Появление и развитие общественных объединений коренных народов в зарубежных арктических государствах

Вопрос об общественных объединениях коренных народов фактически сводится к вопросу их автономии и самоуправления – если объединениям передаются полномочия, а их деятельность гарантируется, значит, созданы все предпосылки для реализации прав коренных народов на автономию и самоуправление. Без последнего, в свою очередь, невозможна реализация других коллективных прав указанных народов – на земли, на традиционный образ жизни, на сохранение и развитие своего языка, своей культуры и религии. В этом и заключается ключевая особенность коренных народов как сообществ – их мир составляет хрупкое единство всех его составляющих. Попытки нарушить это единство происходили не один раз, а сами народы становились жертвами исторических несправедливостей. Тем не менее, коренные народы продолжали существовать, и только в двадцатом веке многие из них были поставлены перед реальной угрозой исчезновения47.

Коренные народы в арктических государствах, в том числе коренные малочисленные народы России, являясь частью сообщества коренных народов всего мира, подвергались тем же несправедливостям и притеснениям. Но этот исторический процесс на территориях Севера в силу климатических и географических особенностей (тяжелые для выживания погодные условия и огромные территории), а также специфики самих коренных народов (относительно небольшая численность и уникальная культура) протекал с существенными особенностями. Современные исследования состояния прав коренных народов рассматривают народы Севера как одно сообщество48.

Исторический контекст является важным для понимания развития правового регулирования вопроса о коренных северных народах, их автономии и их объединений, как важнейшей гарантии коллективных прав указанных народов. При этом организации коренных народов в циркумполярном регионе, возникнув на определенном этапе, стали мощнейшим катализатором становления и развития движения коренных народов за свои права49.

К началу двадцатого века в арктических государствах законодательно вопрос о статусе и правах коренного населения не регулировался. В качестве исключения можно назвать лишь «Лопарское кодициле» 1751 г., являвшегося частью договора между Шведским и Датским королевствами о разграничении границ50, а также Устав об управлении инородцев 1822 г., принятого в Российской Империи. Данный Устав, по мнению ряда исследователей51, являлся уникальным в мировой практике правовым актом, в котором государство «исходило из идеи ограниченного, осторожного вмешательства общества и государственных институтов в систему традиционных социальных связей, культуру и экономику этих народов»52.

В большинстве же случаев коренные народы в арктических странах постепенно вытеснялись со своих исконных земель, что в некоторой степени компенсировалось наличием незаселенных территорий, на которые и перемещались аборигены. К тому же, в силу суровых климатических условий миграционный поток в северные регионы не был существенным. Только к середине двадцатого века аборигены на Севере стали значительно уступать численно пришлому населению.

Однако уже в двадцатом веке проблемы, связанные с коренным населением, значительно обострились во всех регионах Арктики.

В Норвегии «молодое» государство объявило политику насильственной «норвегизации»53. Саамскому и финскому меньшинству запрещалось обучаться на родном языке, а земельные участки продавались только лицам, владеющим норвежским языком54, что ставило значительные преграды для северного оленеводства. Это было своего рода «самоутверждение» недавно образованного государства.

Канадские инуиты оказались настолько вовлечены в торгово-рыночные отношения, что на их благосостоянии стали сказывались присущие рыночной модели экономики кризисы перепроизводства, которые сразу же становились причиной голода среди аборигенов Севера55. Особенно болезненно прошел кризис 30-х годов, в результате которого резко упали цены на меха (зверобойный промысел был основным источником доходов инуитов). Коренное население оказалось отрезанным от тех благ европейской цивилизации, которые были ему доступны, по крайней мере, уже сто лет, и к которому оно, в некотором роде, успело привыкнуть. Северный народ не был защищен в той же степени что и другие коренные народы Канады56, а его представители не обладали правом голоса, на них не распространялись гражданские права. Коренное население арктической Канады существовало как бы вне правового поля.

В Советской России первоначально новые власти пытались исходить в правовом регулировании из специфики народов Севера, но впоследствии перешли к политике их «советизации». Суть политики этого периода заключается в принятии ряда мер, которые должны были обеспечить форсированную интеграцию этих народов в советскую систему общественных отношений57. Создаются национальные округа и национальные районы как формы управления, с помощью которых решались проблемы коренных народностей. Однако, как и во всей советской системе, существовала и другая сторона взаимоотношений, характеризующаяся словами «государственный патернализм» и «репрессии». Любые попытки коренных народностей самостоятельно определять свою судьбу жестоко подавлялись. Порой дело доходило до кровавых столкновений советской власти и малых народов58.

На международном уровне проблемами нещадной эксплуатации коренного населения озаботилась Международная Организация Труда, которая предприняла ряд конкретных мер по защите коренных народов59. Наибольшая трудность заключалась в том, что далеко не во всех странах лица, принадлежащие к коренным народам, признавались гражданами, вследствие чего в отношении них не распространялось трудовое законодательство60.

По всей Арктике коренные народы пребывали в крайней бедности, страдали от систематического недоедания, заболеваний, всеобщей неграмотности, беспощадно эксплуатировались пришлым населением и не имели возможности обратиться к государству с требованием защиты.

Поиск решения этих проблем начался только после Второй мировой войны. Если до войны в самых разных государствах, в том числе арктических61, были популярны идеи расового и национального превосходства, то послевоенная эпоха знаменуется признанием неотчуждаемости достоинства всех людей без каких-либо изъятий. Всеобщая декларация прав человека62, ознаменовавшая новую послевоенную эпоху, в своей самой первой статье провозгласила: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах».

Международные органы и государства были вынуждены задуматься о тех народах, которые были вытеснены на периферию и не могли заявить о своих проблемах. Новое мышление, которое можно охарактеризовать как естественно-правовое, не позволяло отмахнуться от проблем людей только на том основании, что они не являются гражданами.

Первый международный орган, который решил изучить проблемы коренного населения комплексно, была Международная Организация Труда, которая уже сталкивалась с вопросом положения коренных народов в области трудовых отношений. В 1950-х гг. МОТ начала работу по подготовке комплексного документа о правах коренных народов63. В 1954 году инуитам Канады предоставляется право голосовать на выборах64. В 1956 году Норвежское правительство формирует Саамский комитет и поручает ему подготовить доклад о современном состоянии коренного населения65. С 1957 года в РСФСР начинают приниматься акты, направленные на подъем экономики и культуры народностей Севера66.

На поднявшейся волне интереса к проблемам коренных народов была принята Конвенция МОТ № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах»67. Хотя Конвенция и явилась эпохальным событием, она носила несколько высокомерный характер, в частности, в ст. 1 о коренном населении говорилось как о «находящимся на менее высокой стадии развития».

Конвенция № 107 состояла из 37 статей, 8 разделов и была посвящена таким вопросам как земельная собственность, вербовка и условия труда, профессиональные обучения и сельские ремесла, социальное обеспечение и здравоохранение, образование и средства общения.

В ст. 11 впервые на международном уровне за коренными народами признавалось право коллективной собственности на землю. В тоже время допускалось перемещение коренных народов с земель, которые они занимают, если этого требуют вопросы национальной безопасности или интересы экономического развития.

Вопросы автономии в Конвенции практически отсутствуют. Лишь в одной статье говориться о том, что государства стремятся к сотрудничеству, предоставляют полную возможность проявления собственной инициативы, а также поощряют всеми возможными средствами создание выборных учреждений и участие в них (ст.5).

Наиболее подробно были урегулированы вопросы образования, которое должно было послужить самым действенным инструментом интеграции. Устанавливалось, что постепенно обеспечивался переход с родного наречия к национальному языку страны проживания (ст.23). Целью начального образования являлось предоставление познаний и навыков, которые помогут детям интегрироваться в общегосударственный коллектив (ст.24).

Конвенцию № 107 МОТ ратифицировали 27 государств, среди которых были страны с высокой долей коренного населения. Однако ни одно государство Арктики к ней не присоединилось. Тем не менее, в Конвенции были закреплены наиболее распространенные правовые подходы, а сама Конвенция служила для государств общим ориентиром.

В Норвегии происходит отказ от наиболее грубых форм ассимиляционной политики, разрабатываются специальные языковые и образовательные программы для саамов, а северное оленеводство признается Норвежским правительством сферой применения саамского языка68, как единственного пригодного технологически для данной деятельности69.

В Канаде разрабатываются программы доступа к здравоохранению, в некоторых удаленных районах открываются школы, в которых инуитские дети изучали английский язык. Иногда такая политика принимала уродливые формы70 и не всегда была действенной.

В советской России интеграционная политика сводилась к материально-финансовой поддержке традиционных видов хозяйственной деятельности; государственной поддержке детей, обучающихся в школе; предоставлению льгот при поступлении в вузы и средне-специальные учебные заведения; изданию литературы на родных языках и т.д.71

Постепенно интерес к проблемам коренных народов угас, и на некоторое время о них позабыли. Но те меры, реализация которых уже была запущена, начинали приносить свои плоды, правда, не всегда те, которые ожидали государства. Важным следствием политики интеграции явилось осознание коренным населением своей самобытности и необходимости противостоять давлению доминирующего сообщества72.

Вторым не менее важным следствием явилось появление в арктических государствах целой группы лиц, принадлежащих к коренной народности, осознающих самобытность своих народов, и в тоже время способных заявлять о нуждах своих народов. Они знакомились друг с другом в государственных школах, в которых стали обучаться в рамках государственных интеграционных программ. В такой обстановке начинало складываться понимание того, что за свои права необходимо бороться.

Это подтверждается биографиями тех представителей коренных сообществ, которые возглавили движения своих народов, начиная с семидесятых годов двадцатого столетия. Несмотря на то, что они жили на разных континентах, в разных странах, порой принадлежавших к различным общественно-политическим блокам, у них у всех наблюдаются определенное сходство жизненного пути.

Первая общеканадская организация инуитов была образована в 1971 году73. Одним из ее основателей и первым президентом этой организации является Тагак Керли (англ. Tagak Curley). Он родился в 1944 году в инуитской семье, ведущий традиционный образ жизни, тем не менее, его отец настоял на обучении в школе. Знание английского языка позволило устроиться будущему лидеру инуитов на службу в министерство, ответственное за политику в отношении индейцев и развитие северных территорий, где он еще глубже смог изучить проблему исчезающих культур и традиций. Это побудило его заняться просвещенческой и политической деятельностью, став редактором первой газеты, издаваемой как на английском языке, так и на одном из наречий инуитского. Впоследствии, при его непосредственном участии была создана организация, основной целью которой являлось представительство инуитов и их интересов на федеральном уровне. Также он участвовал в разработке земельных соглашений, занимал различные посты в органах власти на территориях расселения своего народа. Считается одним из основателей Канадской конфедерации74.

В Норвегии наибольшую известность получили те представители народа саами, которые возглавляли саамский Парламент, основной канал связи коренного населения страны с правительством. Всего президентов за историю парламента было четверо, трое из них были представителями Норвежской Ассоциации Саамов. Первый Президент Парламента Оле Хенрик Магга (норв. Ole Henrik Magga) родился в 1947 году, в первые годы жизни воспитывался бабушкой на севере Норвегии, а после - в семье отчима, занимавшегося оленеводством. Желая внести вклад в сохранение и развитие родной культуры, проводил исследования саамского языка, в 1986 году получил степень доктора, а в 1988 году стал профессором. Является первым председателем Постоянного форума ООН по правам коренных народов75.

В силу известных причин коренные малочисленные народы Севера в России получили возможность создавать свои объединения лишь во времена поздней перестройки. Первая организация была зарегистрирована только в 1989 году76. На первом этапе общенациональные организации возглавляли известные писатели из числа аборигенов, пытавшиеся своим авторитетом объединить все малочисленные народы Севера в борьбе за свои права.

Санги Владимир Михайлович родился в 1935 году на Сахалине. С девяти лет посещал школу, открытую для нивхских77 детей, потом учился в русской средней школе. В 1952 году уехал в Ленинград учиться сначала на подготовительных курсах, а затем на географическом факультете педагогического университета им. Герцена. В 60-е годы занялся литературным творчеством. Является основателем нивхской литературы и создателем нивхского алфавита. С 1990 г. по 1994 г. являлся Президентом общероссийской Ассоциации коренных малочисленных народов Севера.

Еремей Данилович Айпин родился в 1948 году. По его словам, до девяти лет не знал ни одного русского слова78. Окончил восьмилетнюю школу, затем обучался в педагогическом училище. 1976 году окончил Литературный институт им. А.М. Горького. С 1981 года является членом Союза писателей. В 1989 году избирается в народные депутаты СССР, затем являлся депутатом Государственной Думы первых двух созывов. С 1994 г. по 1997 г. являлся Президентом Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. С 2001 года по настоящее время является депутатом законодательного органа Ханты-Мансийского автономного округа79.

Таким образом, мы можем найти множество сходных черт у первых лидеров коренных народов в Канаде, Норвегии и России. Практически все они родились в 40- е годы двадцатого века, соответственно их молодость прошла под знаком «интеграционной» политики государства. Все они смогли получить среднее образование и, как правило, впоследствии получали и высшее. В тоже время свое детство они провели в семьях, добывавших себе пропитание тем же способом, что и их далекие предки. Что еще примечательно, большинство аборигенных лидеров тесно связаны либо с литературой, либо с аборигенной лингвистикой80.

Эти люди сумели не просто «оседлать волну» движения коренных народов. Они сумели понять потребности своих народов, придать им форму и заявить о них своим государствам. Лидеры коренных народов сумели вернуть проблемам своих сородичей актуальность и обратить на них внимание государств.

Достаточно красноречиво роль молодых организаций коренных народов иллюстрируется историей создания канадской территории Нунавут. Канадский исследователь Питер Джулл так описывает первый этап этого почти тридцатилетнего процесса:

«В конце шестидесятых - начале семидесятых, когда молодые инуиты закончили школы, стали использовать приобретенные знания и контактировать со сверстниками из иного мира, нежели их северная родина, они стали интересоваться ситуацией, в которой находятся их народы. Это происходило в то время, когда власть стариков, основанная на мудрости и авторитете, вытеснялась молодыми белыми чиновниками, не питавшими совершенно никакого уважения ни к интуиской культуре, ни к языку. Несмотря на то, что образ жизни их народов основывался на экстенсивном использовании окружающей среды с постоянными перекочевками, их сородичи были поставлены в тупик перемещением в одноэтажные поселения с постоянной администрацией, пытавшейся переделать каждый аспект традиционной жизни. Они видели своих больных родственников, которых увозили на Юг на долгое время, где часто их ждала смерть в одиночестве. А в школах, где они обучались, их, прежде всего, учили отказываться от своей «примитивной» культуры в пользу урбанистической, индустриальной, «не имеющей исторических альтернатив» цивилизации белого человека. Поэтому неудивительно, что когда на весь мир гремели новости о деколонизации Африки, Азии и Северной Америки, эти молодые первые выпускники инуитских школ заговорили со всей страстью обиженных меньшинств, пытающихся построить неравнодушный мир»81.

Впоследствии эти молодые лидеры смогли учредить организацию. Стенограмма учредительного заседания первого инуитской объединения, показывает, какая жаркая дискуссия разгорелась вокруг наименования этого объединения, так как, по мнению участников, термин организация или ассоциация не отвечало существу того, что они намеривались учредить82. В конце концов, был выбран термин «братство»83.

Также на первом заседании было решено создать именно свое объединение, а не входить в состав индейских ассоциаций. При этом появилась необходимость консолидации в своих рядах всех инуитских сообществ, по той причине, что «можно бороться только организованным голосом всех». Выявилась необходимость информирования коренного северного населения, налаживание взаимодействия с органами государственной власти84.

В Норвегии первая общенациональная организация всех саамов была образована в 1968 году и называлась Норвежская Саамская Ассоциация. Первоначально ставились цели привлечь внимание академического сообщества, представителей средств массовой информации и просто известных людей к проблемам саамов как коренного меньшинства. Также были поставлены цели взаимодействия с правительственными органами85.

Всерьез общественность озаботилась проблемами коренного населения после событий, получивших название «демонстрации на реке Альта». В конце 70-х годов в губернии Финнмарк правительство решило начать строительство гидроэлектростанции, что вызвало опасения проживавших в указанном районе коренных жителей. Также создавалась угроза затопления оленьих пастбищ. Саамские активисты смогли организовать параллельные демонстрации в самом районе строительства, где проходила сидячая забастовка, и напротив здания парламента. По мнению Оле Хенрика Магги, который возглавлял саамскую Ассоциацию в этот период, демонстрантам удалось добиться успеха, так как их поддержали многие чиновники и политики, вследствие чего правительство всерьез задумалось о восстановлении «легитимности» своих действий на Севере страны86.

В 1980 году была образована Королевская комиссия по правам Саамского населения, куда были делегированы также и представители Ассоциации. По итогам ее работы в 1984 году был выпущен специальный доклад, многие положения которого были воплощены в изданном в 1987 году Законе о законодательном собрании саами и других правовых вопросах, связанных с народом саами (Закон о саами)87. Первые выборы в учрежденное собрание проходили в 1989 году. Несмотря на то, что это был существенный шаг вперед в вопросе автономии саамов, многие представители коренного населения намеревались бойкотировать выборы и не записывались в избирательные списки88. Ассоциации приходилось проводить агитацию, чтобы новый орган был органом реального представительства. До 2005 года именно эта организация побеждала на выборах в учрежденный орган. Теперь же наибольшее число мандатов принадлежит Норвежской рабочей партии. Примечательно, что в саамском Парламенте с 2009 года представлены силы, призывающие к денонсации Конвенции МОТ № 169, а также к ликвидации всех форм специального представительства для коренного населения.

Таким образом, роль и значение общественных объединений коренных народов в арктических государствах является существенной. Эти организации выступают в качестве важнейшего канала связи между правительством и коренным населением. Они являются уполномоченными представителями своих народов, и такой статус либо признается «де-факто» либо закрепляется нормативно. Представляется, что без их участия права коренных народов все еще бы находились бы в «зачаточном состоянии», а отношение к этим народам оставалось бы как к «примитивным».

Возникновение объединений коренных народов производно от политики интеграции и ассимиляции, проводившейся всеми арктическими государствами. Столкнувшись с массовой несправедливостью, которую государства целенаправленно совершали вследствие незнания истинных потребностей коренных народов, молодые представители этих народов были вынуждены объединиться для выражения своей правовой и политической позиции.



Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница