Общество и власть. 2007. №1



Скачать 167,09 Kb.
Дата27.10.2016
Размер167,09 Kb.
Общество и власть. 2007. № 1.

Государственный совет
Российской Федерации и стратегия развития
отечественного образования


Год назад Государственный совет Российской Федерации подготовил и представил доклад «О развитии образования в Российской Федерации», в котором давалась комплексная стратегия этого развития, одобренная Президентом страны. Поскольку материалы Госсовета практически не публикуются (не известно – почему?), журнал решил восполнить этот пробел. А заодно рассмотреть последствия решений Госсовета. Рассмотреть в контексте «политической географии», т.е. роли и месте этого органа в общей системе нынешней государственной власти.
На протяжении последних двадцати лет в России неоднократно и «снизу», и «сверху» разрабатывались плодотворные концепции и стратегии развития отечественного образования. К чести их разработчиков надо сказать, что стратегическая мысль в образовании не только обладала четкой преемственностью (что свидетельствует о прочности и перспективности ее фундаментальных идей), но и постоянно шла по восходящей траектории (что говорит о наличии серьезных стратегических интеллектуальных сил в сфере образования). Однако в нашем Отечестве жизнь все еще устроена так, что мы живем вслепую, от события к событию, – куда вывезет. Живем без какой-либо идеологии и стратегии развития страны, в силу чего и любая отраслевая стратегия остается невостребованной и тонет в бюрократическом болоте.

В последние годы в лоне российской государственности появился новый мощный субъект стратегического мышления в политике – Государственный совет Российской Федерации. В частности, в сфере образования Государственным советом в 2001 и 2006 годах были разработаны лучшие стратегические документы после Закона РФ "Об образовании" 1992 года. Однако «межеумочное» положение нынешнего Госсовета ведет к тому, что многие его перспективные предложения либо превращаются в бледную тень первоначального замысла, либо попросту сводятся на нет. Образование в этом плане не составляет исключения.


Государственный совет в его российской традиции


Назвав Государственный совет «новым» субъектом российской политики, мы осознанно пошли на историческую абберацию. Ибо «новое», как известно, – это почти всегда «хорошо забытое старое».

С момента своего образования в 1801 году и до создания в 1905 году Государственной Думы (когда Государственный совет был преобразован в частично избираемую верхнюю палату парламента) – то есть весь XIX век – Государственный совет был высшим законодательным органом страны. В него входили назначенные императором лица – преимущественно те, кто пользовался его особым доверием, в том числе лучшие из губернаторов и отставных министров. Действующие министры присутствовали в Совете ex officio.

На заседаниях Государственного совета рассматривались и решались все основные вопросы российской жизни, среди них – и вопросы образования. К этим вопросам Госсовет в 1801–1905 годах обращался 4025 раз. В первой половине XIX века – редко, спорадически. С началом «эпохи великих реформ», когда развернулась широкая перестройка системы образования, и она динамично пошла в рост, – почти ежегодно. Круг рассматриваемых образовательных проблем был чрезвычайно широк – от общих вопросов народного образования до обустройства его различных звеньев и отдельных учебных заведений.

Представляя собой коллективный государственный разум, Государственный совет при обсуждении вопросов образования далеко не всегда соглашался с линией Министерства народного просвещения. Во-первых, потому, что в этом министерстве ведомственные притязания нередко не соответствовали потребностям государства. И во-вторых, – главное – поскольку интересы этого министерства, которое на протяжении большей части своей истории было откровенно реакционным, очень часто не совпадали с широко понятыми государственными интересами и задачами страны.

Приведем ряд примеров. Когда в период контрреформ 1880-х годов Министерство народного просвещения попыталось разгромить созданные, по его мнению «в избытке», в 1860-х годах на общественные и частные средства женские гимназии, отстранив от них тех, кто в основном и давал эти средства земства и городские общества, Государственный совет, по инициативе С.Ю. Витте, резко пресек эту попытку. Госсовет подчеркнул, что отстранение земств и городских обществ от женского образования приведет к разрушению сложившейся системы общественного его финансирования, которую казна заменить не сможет. А это, в свою очередь, повлечет за собой свертывание системы женского образования, «что резко затруднит не только для среднего, но и для высшего сословия обучение дочерей своих».

Как видим, Государственный совет смотрел шире и дальше образовательного ведомства. Как, впрочем, и многие необразовательные министры. Так, военный министр Д.А. Милютин, вопреки насаждаемым ведомством просвещения рудиментарно-охранительным «классическим гимназиям», создал при поддержке Государственного совета военные гимназии реального профиля. А министр финансов С.Ю. Витте – аналогичного профиля коммерческие училища. Эти учебные заведения были лучшими общеобразовательными школами в стране (первые – в 1860–1880 годах, вторые – в 1890–1900 годах), наиболее отвечавшими потребностям социально-экономического развития пореформенной России.

Когда в тот же период контрреформ 1880-х годов ведомство просвещения повело русификаторскую атаку (в духе нынешнего агрессивного православного наступления) на так называемые новометодные мектебы и медресе в Туркестанском крае, это вызвало не только серьезное напряжение в крае, но и многочисленные прямые столкновения с властями. Такое развитие событий побудило Министерство внутренних дел добиться через Государственный совет свертывания этой провокационной деятельности ведомства просвещения и Синода. Что было поддержано императором Александром III, который отверг клановые конфессиональные притязания ради сохранения единства и целостности России.

Государственный совет как «пятое колесо» современной российской государственности


В противоречивом и потому не очень плодотворном современном государственном строительстве, подчиненном не столько долгосрочным потребностям развития страны, сколько сиюминутным интересам власти, многие госструктуры столь же стремительно возникали на политической шахматной доске, сколь и исчезали с ее поверхности. Или – резко меняли свое назначение, состав, конфигурацию. Один из показательных тому примеров – новейшая история Совета Федерации.

Изгибы этой истории и породили названное, говоря известными словами классика, «пятое колесо в телеге российской государственности» – Государственный совет, место которого до сего времени не определено в структуре власти. Парадокс состоит в том, что он так и не вписан во «властную вертикаль», как четыре остальных колеса власти: Администрация Президента РФ, Правительство РФ, Совет Федерации и Государственная Дума. Двойной же парадокс в том, что каждый губернатор в отдельности жестко «прикреплен» к этой вертикали. Сообщество же губернаторов – и де-юре, и де-факто вне ее.

Однако нас сейчас интересуют не столько хитросплетения подковерного государственного строительства, столько сравнение реальных властных возможностей, ответственности перед народом и интеллектуального потенциала всех названных «пяти колес» российской государственной власти. Сравнение – с точки зрения интересов государства, страны, народа.

Как это не покажется странным, в данном ряду «пятое колесо», по существу, является первым.

Администрация Президента РФ, принимая или готовя все государственные решения, ответственна только перед Президентом и абсолютно свободна от ответственности перед народом. (Впрочем, как мы позже увидим на примере сферы образования, и ответственность аппарата Администрации перед Президентом весьма условна. Поскольку аппарат не раз дискредитировал Президента.)

Столь же свободно от ответственности перед народом и наше правительство (о чем говорят и дефолт, и монетизация, и провал большей части реформ и прочее). Но в отличие от Администрации Президента оно не принимает серьезных решений. И к тому же интеллектуальный потенциал его заставляет желать лучшего. Понадобились многие годы, чтобы правительство, преодолев макроэкономическую паранойю, научилось понимать и выговаривать такое понятное каждому обывателю словосочетание, как «промышленная политика». Но и для этого потребовалось вмешательство Президента РФ вкупе с Госсоветом.

Что же касается Думы, то известно, что она (по советскому образцу) – лишь «приводной ремень» реальной власти. Господствующая в ней номенклатурная партия, горделиво именующая себя «партией власти», антисоциальна по своей природе и также безответственна перед народом. (Хотя это не значит, что в ней нет достойных людей. Их немало, но они – пленники «демократического централизма».) Подвиги этой партии – тень подвигов правительства. Хотя у нее есть и собственные обретения. Одно из последних – погром избирательного законодательства. Об интеллектуальном потенциале партии лучше промолчать. О нем красноречиво говорит многолетнее вымучивание ее идеологии, ее безликой и весьма тривиальной платформы или программы.

Совет Федерации ближе к земле, к регионам и их интересам (что сближает его с рожденным на его почве Государственным советом). И потому он более ответственен и самостоятелен, чем Дума. Но он, к сожалению, редко пользуется законодательной инициативой. Прочно встроенный во «властную вертикаль», он в основном лишь штампует решения Госдумы, а точнее – спущенные в нее «сверху» решения. Если, наконец, дело дойдет до прямого избрания членов Совета Федерации, этот орган может стать перспективным. И в тандеме с Государственным советом он будет способен решать серьезные дела.

Итак, специфика нынешней организации власти состоит в том, что самым деятельным ее субъектом, реально решающим задачи регионов и страны, являются губернаторы. Они стоят лицом к лицу с народом и посему более чем кто-либо ответственны перед ним. Повседневная многотрудная реальная деятельность держит их интеллектуальный потенциал в состоянии постоянного высокого напряжения. Именно поэтому в последнее время президент страны все чаще предпочитает решать ключевые проблемы страны совместно с сообществом губернаторов, т.е. с Государственным советом. Однако в значительной мере эти решения все еще остаются вербальными, «бесстатусными», а потому формальными и нереализуемыми.

Очевидно, что уже миновала пора пошлых политических игр, когда Госсовет использовался властью лишь в качестве клапана для выпуска «политического пара» губернаторов.

Сегодня другой этап – этап сотрудничества с губернаторским корпусом. Но сотрудничества пока явно не эффективного. Ибо использовать такой мощный «человеческий фактор» как коллективный государственный разум руководителей регионов страны только как «кислородную подушку» крайне нерентабельно, расточительно. (Хотя потребность верховной власти в кислороде понятна и объяснима, поскольку она окружила себя госструктурами, куда, по сути, не проникает воздух свежих идей.)

И все же не пора ли вывести этот мощный мозговой, властный ресурс – Государственный совет – из правового вакуума? Не пора ли придать его решениям статусный, обязательный характер, что поможет консолидировать власть, сделать ее действия целенаправленными и системными. А главное – поможет стране, наконец, понять, куда и каким путем она идет.

Пока же решения Государственного совета будут оставаться вербальными, внестатусными, их КПД также останется чрезвычайно низким и будет в полной мере зависеть от настроения чиновников различных ведомств. Что наглядно подтверждают решения Госсовета в сфере образования.

Российское образование на холостом ходу


Как известно, Государственный совет РФ впервые обратился к вопросам образования летом 2001 года. Основным его девизом тогда было – «возвращение государства в образование», которое после «шоковой терапии» начала 90-х годов было брошено властью (как и вся социальная сфера) на произвол судьбы. Своим выживанием и отчасти даже немалым развитием образование было прежде всего обязано самому себе, Закону РФ «Об образовании» (который был признан ЮНЕСКО самым передовым и демократическим образовательным актом конца XX столетия), беспримерному подвижничеству педагогов и конечно – помощи регионов. То есть тех, кто, в отличие от Федеральной власти, не мог оставить в невежестве собственных детей.

И вот наконец в 2001 году эта власть дозрела до понимания и необходимости поддержки образования, и того, что существующая образовательная система крайне отстает от современных потребностей страны. К решению этих проблем и были призваны губернаторы. Так в Государственном совете РФ родилась программа модернизации отечественного образования.

К чести тогдашнего министра образования В.М. Филиппова и куратора образования в правительстве вице-премьера В.И. Матвиенко надо сказать, что одобренный 29 августа 2001 года Президентом и Госсоветом РФ доклад «Образовательная политика на современном этапе» буквально на следующий день – 30 августа – был принят на вооружение Правительством РФ как «Концепция модернизации российского образования до 2010 года». Власть тогда обнаружила редкое единство в понимании проблем образования и путей их решения.

Но единство властных структур недолговечно, как снег весной. Не прошло и трех лет, как модернизация образования была сломлена новым правительством. Приняв в 2004 году откровенно антисоциальный курс, это правительство начало широким фронтом подготовку соответствующих реформ, в том числе и в образовании. Их суть – «второй исход» государства из социальной сферы. На этот раз – не вынужденное бегство ради самоспасения, как в начале 90-х годов, а сознательный исход в соответствии с ключевой, порочной концепцией рыночных фундаменталистов «о минимизации роли государства во всех сферах российской жизни».

В образовании планируемая реформа намечала введение платности в среднюю школу, коммерциализацию и приватизацию образовательных учреждений, убогую примитивизацию содержания общего образования и прочее, что встретило жесткий отпор общества и образовательного сообщества.

Но, как говорится, не было бы счастья, да несчастье помогло. Хлебнув лиха с проведением монетизации и обнаружив резкое общественное сопротивление другим антисоциальным реформам, власть с перепугу решила заморозить эти реформы. Что стало крупной победой общественных сил.

Более того, пытаясь сгладить крайне негативное впечатление от предложенной образовательной реформы (только от отраслевого профсоюза в адрес президента страны в 2005 году поступило более трех миллионов подписей протеста, в акции протеста осенью того же года приняло участие свыше 2,5 млн педагогов), власть вторично, в марте 2006 года, призвала губернаторов к решению судеб образования. Это был исключительный случай, поскольку Государственный совет не собирается дважды по одному и тому же вопросу.

Доклад Госсовета РФ «О развитии образования в Российской Федерации» от 24 марта 2006 года стал вторым крупнейшим стратегическим документом в сфере образования, содержащим не только плодотворные концептуальные позиции, но и операциональные, технологические механизмы их реализации. Это была полнокровная, перспективная программа развития отечественного образования (к которой, к слову сказать, как и в 2001 году, не имели никакого отношения ни бесплодное руководство Российской академии образования, ни сама одряхлевшая академия, задвинутая этим руководством на задний двор общественной жизни). Впрочем, на этот раз и какой-либо реакции правительства на решения Госсовета не последовало. Ни войны, ни мира. Ни отрицания, ни реализации. Большевики нас многому научили.

Даже последовавшее вскоре, 22 апреля 2006 года, Обращение Конгресса российского образовательного сообщества к президенту и правительству страны «в поддержку стратегической линии доклада Государственного совета» не возымело действия. Хотя в этом Обращении подчеркивалось, что «доклад Государственного совета "О развитии образования в Российской Федерации" четко определил перспективу социально ориентированной стратегии развития образования страны в современных условиях – развития в интересах личности, нации и государства». (Подробнее о всем сказанном выше см.: Днепров Э.Д. Образование и политика. Новейшая политическая история российского образования. М., 2006. Т. 2. С. 161–471.)

Трудно представить себе какую-либо иную зазеркальную страну, кроме той, где мы живем, в которой бы общество просило власть реализовать решения самой власти. Это непостижимо. Как непостижимо и то, сколько мы еще будем жить в таком зазеркалье.

Если же отойти от этих безысходных воздыханий и вновь обратиться к вещам реальным, то станет очевидно, что причина отмеченного ранее правительственного «пофигизма», небрежения к Государственному совету все та же – правовое бесправие этого органа, внестатусность его деятельности и его решений.

Псевдомеханизмом псевдореализации этих решений являются придуманные аппаратом так называемые поручения президента, подготовленные якобы в свете решений Госсовета. Но эти поручения готовит сам аппарат – невидимый, безликий. В данном случае неизвестными чиновниками были подготовлены такие поручения (Пр-608ГС от 14 апреля 2006 года), которые никаким образом не затрагивали сути рассмотренных губернаторами проблем и которые цитировать просто неприлично, ибо они «подставляют» и Президента, и Государственный совет. Не говоря уже о том, что все сроки этих поручений уже давно прошли, но ни одно из них не выполнено. И это никого не волнует. Таковы природа и реальная эффективность многих структур нашей власти, суть которых запечатлена в русской поговорке: «Прокукарекали, а там хоть не рассветай».

Впрочем, бывают и иного рода поручения. Так, подготовленные аппаратом Совета при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию высококлассные поручения Президента (Пр-2065 от 10 декабря 2005 года), как нам уже приходилось отмечать, прочерчивали основные идеи президентского курса развития отечественного образования. Так что и в Администрации Президента РФ, как и повсюду во власти, работают разные люди. К сожалению, лишь меньшая их часть думает не о собственном благе, а о благе страны, что нагляднейше демонстрирует преобладающий весьма низкий, непрофессиональный уровень многих «властных решений».

Итак, прошел год после того как Государственный совет предложил четкую и перспективную стратегию развития отечественного образования. Что же из нее реализовано сегодня? Ответ весьма краток – почти ничего. Покажем это на примере приоритетных задач развития системы образования, поставленных Государственным советом.

Госсовет выделил четыре такие задачи:

1. Образование и защита детства. Ликвидация беспризорности, безнадзорности и сиротства. Сохранение и укрепление здоровья детей.

2. Формирование современной системы дошкольного образования.

3. Введение обязательного бесплатного среднего (полного) общего образования.

4. Создание системы всеобщего непрерывного профессионального образования, соответствующего потребностям страны и тенденциям мирового рынка труда.

Скажем сразу, ни по второй, ни по третьей задаче на федеральном уровне практически никаких реальных шагов не предпринято. Если не считать таким шагом отказ от заимствованной из США бредовой идеи создания так называемого предшкольного образования. Что это такое, никто так и не объяснил (кроме того, что это калька с английского: preschool). Как оно будет соотноситься с нашим традиционным дошкольным образованием? Где оно будет организовано – в детских садах или школах? Будет оно платным или нет? И как можно за плату готовить к бесплатной школе? Все эти вопросы остались без ответа. Как остались вне реализации и конкретные меры по дошкольному образованию, предложенные Госсоветом.

Ничего не сделано и по переходу на бесплатное обязательное 11-летнее общее среднее образование. Хотя эта задача была поставлена Президентом страны еще летом 2005 года и детально (концептуально и технологично) развернута Госсоветом год назад. Более того, практически никто так и не понял или не захотел понять, что главными в этом переходе, как подчеркивал Госсовет, являются социально-экономические проблемы (до сих пор не осмысленные), по отношению к которым содержательные и организационно-управленческие вопросы этого перехода явно вторичны.

Уже более года федеральное ведомство готовит поправку в Закон «Об образовании» об обязательной 11-летке. (Тогда как на эту работу профессионалам потребовалось бы не более трех дней, ну, максимум – неделя.) За это время Москва уже успела принять свой закон об 11-летней школе.

Что касается четвертой из указанных задач – о развитии профессионального образования, то и здесь продвижение невелико и преимущественно вербально. Мы уже много лет говорим о необходимости взаимодействия образования и бизнеса. Но все ограничивается большей частью словами. Реальные же механизмы этого взаимодействия до сих пор не созданы. Между тем магистральным направлением конкретной реализации такого взаимодействия могло бы стать введение корпоративного начала в организацию профессионального образования.

Это позволило бы наконец активно включить общественный фактор в развитие образования, в частности:

– повысить заинтересованность значительных слоев общества, многих государственных и бизнес структур в развитии образования и, соответственно, привлечь их к участию в этом развитии (Минсельхоз, например, крайне заинтересован в развертывании фермерского образования, бизнес структуры – в оптимизации не только начального, но среднего и высшего профессионального образования и т.д.);

– создать реальные механизмы общественного контроля за качеством и эффективностью образования, адекватностью его содержания и структуры современным потребностям страны, за уровнем профессионализма и качеством деятельности педагогических кадров и управленческих структур в образовании;

– провести необходимую диверсификацию образования и децентрализацию управления образовательной системы с одновременным увеличением его эффективности;

– привлечь дополнительное финансирование для модернизации и развития образования и т.д.

Наконец, первая и важнейшая из поставленных Госсоветом задач – создание целостной системы защиты детства. Эта задача имеет общенациональный характер, от ее решения зависит сохранение генофонда нации, т.е. будущее страны.

Принципиальное отличие постановки Госсоветом этой задачи от ее традиционного рассмотрения состоит в двух фундаментальных вещах.



Первое – комплексное, системное решение всех многогранных проблем детства в единой социальной логике и по единому плану, а не обычный лоскутный подход к этим проблемам, их выдергивание из общего контекста, а затем их «проваливание» в пропасть между сферами деятельности отдельных ведомств.

Казалось бы, недавно была утверждена правительством федеральная целевая программа «Дети России». Но, во-первых, она разрабатывалась чиновниками без какого-либо общественного участия. Во-вторых, поскольку эти чиновники представляли медицинское ведомство, программа имеет преимущественно медицинский крен, в ней нет даже тени комплексной, системной постановки проблем детства. И, в-третьих, от программы явно веет «зурабовским» духом. Главное в ней – деньги. Дети – потом. И нет никакой гарантии, что завтра мы не увидим не замутненные даже проблесками совести глаза министра М.Ю. Зурабова, объявляющего о том, что программа провалилась. Как с воинствующим бесстыдством он заявил недавно о провале начатой им пенсионной реформы. (Кстати сказать, наличие подобных министров в правительстве – неоспоримый диагноз разложения инстинкта самосохранения и морали власти.)

Казалось бы, МВД России проявило благую инициативу взять на себя решение проблем беспризорности детей. Но оптимальна ли эта инициатива в социально-психологическом плане: при, мягко говоря, явно негативном отношении и детей, и взрослого населения страны к работе «детских комнат милиции» (с запахом «детских исправительных учреждений»), равно как и к самой милиции?

И второе, главное. Госсовет указал на требовательную необходимость принципиально изменить ныне существующую систему псевдорешения проблем детства и ее многочисленные механизмы (нормативно-правовые, организационно-экономические и пр.), которые растрачивают огромные государственные ресурсы, по существу, не на ликвидацию, а на расширенное воспроизводство этих проблем (детской безнадзорности, социального сиротства, детской и подростковой преступности и т.д.). Что происходит в силу того, что данная система не устраняет причины этих явлений, а лишь иллюзорно сдерживает их разрастающиеся последствия.

Наиболее наглядно это проявляется, например, в ситуации так называемого лишения родительских прав в случае отказа родителей от заботы о своих детях. На самом деле происходит не лишение прав родителей, а их освобождение от обязанностей по отношению к собственным детям. Тем самым не только узаконивается безответственность и социальное иждивенчество таких родителей, но и фактически поощряется подобное асоциальное поведение в обществе. Тогда как элементарная социальная справедливость требует, чтобы указанная категория родителей возмещала затраты государства и общества на содержание и воспитание брошенных ими детей.

Такие давно назревшие изменения возможны только при принципиально новом подходе к проблемам детства, при принципиально новой стратегии и механизмах их решения, суть которых – в устранении социальных истоков этих проблем.

Подведем итоги


На предшествующих этапах реформирования российского образования была выработана и законодательно закреплена (Закон РФ «Об образовании») новая идеология и философия образования, соответствующая жизнеустройству посттоталитарного общества и задачам модернизации страны. Эта новая образовательная идеология достаточно глубоко вошла в общественное и общественно-педагогическое сознание, но не получила до настоящего времени должного воплощения в системе образования.

Данное обстоятельство вызвано как длительным застоем в российской системе образования в 90-х годах, так и незавершенностью начатой в 2001 году ее модернизации. В результате до сих пор не проведены давно назревшие изменения в образовательной сфере, которые являются сегодня важнейшей общенациональной задачей, что неоднократно подчеркивали и Президент страны, и Государственный совет Российской Федерации, и которые жестко диктуются современными потребностями страны.

По существу, Государственный совет Российской Федерации дважды (и в 2001, и в 2006 годах) предлагал стройную, целостную, стратегическую программу решения этой общенациональной задачи. Реализация данной программы фактически означала бы выход на новую организацию системы общего и профессионального образования в стране в соответствии с потребностями современной российской жизни, а говоря шире – создание новой модели этой системы и управления ею, адекватной внутренним и внешним модернизационным (цивилизационным) вызовам.

Однако почти все предложения Государственного совета остались втуне. Российское образование все еще остается (или удерживается) на холостом ходу.




Каталог: downloads -> dneprov
downloads -> Феномен рыночного хозяйства: от истоков до наших дней
downloads -> Организация объединенных наций
downloads -> Сводный отчет составлен на основании отчетов образовательных учреждений, осуществляющих свою деятельность в режиме ресурсных центров, за 2010-2013 годы
downloads -> Телекоммуникации
dneprov -> Учебное пособие Москва 2009 Днепров Э. Д., Усачева Р. Ф. Среднее женское образование в России
dneprov -> Доклад на 43-й сессии Международной конференции юнеско по образованию


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал