«Подходы к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах»



страница1/8
Дата26.10.2016
Размер1,21 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8
Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»

Факультет «Государственного и муниципального управления»

Кафедра экономики города и муниципального управления
ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ СТЕПЕНИ МАГИСТРА
ПО НАПРАВЛЕНИЮ
«ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

На тему «Подходы к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах»

Студент группы № 761

Мингазутдинова Лилия Ильдусовна
Научный руководитель:

Кандидат архитектуры,

Доцент

Трутнев Эдуард Константинович


Рецензент:

Кандидат экон. наук,

Доцент

Сафарова Мария



Динаровна

Москва, 2013



Содержание:

Ведение

3

  1. НОРМАТИВЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ

8

    1. Управление развитием урбанизированными территориями, градостроительное проектирование и градостроительное нормирование

8

1.2. Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности

17

1.3. Нормативы градостроительного проектирования: понятие, виды, область применения

27

2. АНАЛИЗ ПОДХОДОВ К РАЗРАБОТКЕ НОРМАТИВОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ

36

2.1. Характеристика различных подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах

36

2.2. Специфика региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, их взаимосвязь в процессе управления развитием территорий с использованием института современного территориального градостроительного проектирования

55

2.3. Основные положения логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования

62

3. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗРАБОТКЕ МЕСТНЫХ НОРМАТИВОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ

72

3.1. Принципы формирования местных нормативов градостроительного проектирования

72

3.2. Рекомендации по разработке местных нормативов градостроительного проектирования в российских городах

74

Заключение

84

Библиографический список

87

Приложения

93

Введение
Стремительное развитие городов привело к тому, что на сегодняшний день можно отметить существующую конкуренцию между городами как на международном, национальном, так на региональном уровнях. Победителями в такой конкуренции могут стать те города, в которых, помимо прочих факторов, сложилась развитая система управления градостроительным развитием.

Процессы градостроительного развития имеют закономерности, могут управляться и поэтому не должны проходить стихийно. В естественно-исторических процессах градостроительного развития формируются взаимодополняющие друг друга компоненты, образующие систему управления. Данная система складывается естественным образом, но при этом отдельные компоненты формируются целенаправленно – усилиями специалистов, властных структур, различными государственными учреждениями, ответственными за планирование, проектирование, согласование проектов и качество городской и сельской среды. Современное управление градостроительным развитием приобрело развитые формы и охватывает разные уровни: мониторинг, территориальное планирование, разработку планов развития.1 Значительное место в управлении градостроительным развитием занимает градостроительное проектирование.

В законодательстве Российской Федерации не дается определения градостроительному проектированию. По мнению Шинкевича Д.В., под градостроительным проектированием следует понимать деятельность по подготовке проектов документов территориального планирования; документов градостроительного зонирования; документации по планировке территории.2 По мнению Трутнева Э.К., к перечисленным выше следует также относить планы реализации документов территориального планирования.

До принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» разработка генеральных планов и другой градостроительной документации велась в условиях обязательного соответствия системе нормативов, регламентирующих градостроительное развитие территорий городов и сельских поселений Российской Федерации. Основным из таких нормативов был СНиП 2.07.01-89. С принятием указанных нормативных актов произошло разделение компонентов нормирования, ранее входивших в состав единого СНиП 2.07.01-89.3 Таким образом нормативы градостроительного проектирования были выделены в самостоятельный документ.

Выбор темы диссертации обусловлен несоответствием роли местных нормативов градостроительного проектирования в управлении градостроительным развитием и отношением органов местного самоуправления к данному документу. В большинстве городов еще не достигнуто понимание важности этого документа как инструмента планирования, мониторинга выполнения запланированного и реализации планов. Одновременно с этим в настоящее время отсутствуют соответствующие методики или соответствующие прецеденты-примеры, которые бы могли помочь в понимании технологии разработки и содержания нормативов градостроительного проектирования.

Объектом исследования в данной работе выступили отношения, связанные с регулированием градостроительной деятельности в Российской Федерации в условиях становления рынка недвижимости.

Предмет исследования – местные нормативы градостроительного проектирования в российских городах.

Цель работы – выявление и оценка подходов к формированию местных нормативов градостроительного проектирования, а также подготовка рекомендаций к разработке таких нормативов для российских городов.

В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:

- анализ нормативно-правового регулирования градостроительного проектирования в Российской Федерации;

- определение места нормативов градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием;

- анализ подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах;

- разработка рекомендаций по разработке местных нормативов градостроительного проектирования.

Исследование предполагает анализ местных нормативов градостроительного проектирования ряда российских городов на предмет соответствия содержащихся в них положений внутренней логике института нормативов градостроительного проектирования. На основе указанного анализа будет проведена дифференциация городов по нескольким критериям, на основе которой можно будет обозначить подходы к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах и дать им оценку.

Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном изучении института нормативов градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием.

Практическая ценность работы состоит в возможности применения органами местного самоуправления разработанных рекомендаций по разработке местных нормативов градостроительного проектирования на практике.

В силу того, что институт нормативов градостроительного проектирования является достаточно новым для Российской Федерации и достаточно узким в рамках системы управления градостроительным развитием, можно отметить недостаточную изученность данной темы. Проблемами нормативов градостроительного проектирования занимаются специалисты Фонда «Институт экономики города»: в работах Трутнева Э.К. и Крымова С.А. находит отражение комплексный подход рассматриваемого вопроса, опирающийся на логический анализ содержания нормативов градостроительного проектирования; другие исследователи, среди которых можно отметить Шинкевича Д.В. и Жигачева А.В. подходят к изучению нормативов градостроительного проектирования с юридической точки зрения, исследуя систему нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности и проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования. В целом же можно отметить исследовательское безучастие к данной теме, следствием чего является малое количество публикаций по вопросу нормативов градостроительного регулирования.

Помимо работ указанных авторов, теоретико-методологической базой исследования послужили общетеоретические и специальные труды Авдотьина Л.Н., Гринева В.П., Лазарева А.Г., Лукова А.В., Смоляра И.М., Федосова Л.В., Юшковой Н.Г. и некоторых других авторов по вопросам управления градостроительным развитием территорий и градостроительного проектирования.

Законодательную базу работы составили Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании».

Также источниками информации послужили местные нормативы градостроительного проектирования таких российских городов как Кемерово, Томск, Новосибирск, Воронеж, Оренбург, Пермь, Хабаровск и некоторых других; региональные нормативы градостроительного проектирования Московской области; научно-исследовательские работы Фонда «Институт экономики города» по подготовке проектов местных нормативов градостроительного проектирования в Перми, Хабаровске.

При проведении исследования использовались общенаучные методы, такие как логический анализ, дедукция, также был проведен сопоставительный анализ местных нормативов градостроительного проектирования российских городов.



Результатом проведенного исследования явились рекомендации по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.

Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, и приложений.

В первой главе рассмотрены нормативы градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием.

Во второй главе проведен анализ подходов к разработке нормативов градостроительного проектирования в ряде российских городов: дана характеристика указанным подходам; рассмотрена взаимосвязь региональных и местных нормативов градостроительного проектирования; приведены основные положения логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования.

В третьей главе сформулированы принципы формирования местных нормативов градостроительного проектирования и даны рекомендации по их разработке.

1. НОРМАТИВЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ


    1. Управление развитием урбанизированными территориями, градостроительное проектирование и градостроительное нормирование

В современных условиях градостроительства особую роль приобретает система управления развитием города и населенных мест, агломераций, урбанизированных территорий. Одними из важнейших подсистем управления градостроительным развитием является градостроительное планирование и проектирование. Их роль и место в градостроительных процессах обусловлены особенностями развития городов эпохи промышленной революции.4

Промышленная революция 19-20 вв. привела к быстрому развитию городов, урбанизированных территорий, агломераций, мегаполисов, новых типов поселений, а в целом – к появлению градостроительных образований, которых не знала предшествующая история.

В эпоху промышленной революции города окончательно утратили свою изначальную роль крепости, и превратились в места концентрации промышленности, торговли, культуры и науки, формы пространственной концентрации разнообразных видов деятельности.

В то же время естественно-историческое развитие городов, вызванное мощным развитием промышленности, во многом оказывается негармоничным. Именно поэтому развитие градостроительства в эпоху промышленной революции закономерно приводит к формированию специальных институтов, которые регулируют данный процесс.

Градостроительное проектирование, возникшее в эпоху промышленной революции, существенно отличается от архитектурной деятельности предшествующих периодов истории по своим объемам и сложности. В нем присутствует комплексный подход, осуществляется прогнозирование градостроительного развития на основе учета состояния экономики, условий размещения промышленных предприятий, эффективности транспортных систем, инженерных коммуникаций, экологии, систем расселения. Современные особенности градостроительного проектирования в России прослеживаются уже в конце 19-начале 20 вв., когда в условиях промышленной революции осуществлялась деятельность Института гражданских инженеров, создавались градостроительные комплексы, включавшие промышленность и жилье. Такой комплексный подход был осуществлен, например, при застройке г. Гусь-Хрустальный, Иваново, Ногинска, городов нефтяных приисков Эмбы.5

После 1917 г. подход к градостроительному развитию на основе разработки комплексных проектов получил новый импульс. Градостроительное развитие и градостроительная политика во времена советской власти осуществлялись на основе единого государственного финансирования. Вся система управления градостроительным развитием в этот период времени включалась в систему командно-административных методов управления экономикой.

Приход рыночной экономики, принятие закона о частной собственности, совершенствование системы городского хозяйства приводят к необходимости развития системы управления градостроительным развитием. Состав регулируемых процессов и явлений определяется планируемым качеством среды обитания людей: если какие-либо важные для жизни характеристики городов не будут объектом регулирования и проектирования, это с течением времени неизбежно приведет к ощутимым потерям для общества в целом.

Одной из важнейших подсистем управления градостроительным развитием является градостроительное проектирование.

Можно отметить, что в тексте Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс РФ, ГрК РФ) отсутствует определение «градостроительного проектирования».

Градостроительное проектирование предполагает в качестве результата создание определенных документов. Наряду с не раскрытием содержания градостроительного проектирования, Градостроительный кодекс РФ также не упоминает и о документах градостроительного проектирования как результатах соответствующего вида проектирования.

Закрепление в ст. 20 и 24 Градостроительного кодекса РФ положений об учете региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов схем территориального планирования муниципальных районов и проектов генеральных планов поселений и городских округов, являющихся документами территориального планирования муниципальных образований, ориентирует на то, что градостроительное проектирование осуществляется в рамках деятельности по территориальному планированию, а его результатами (документами градостроительного проектирования) являются проекты соответствующих документов территориального планирования. Упоминаний об учете нормативов градостроительного проектирования при подготовке иных видов градостроительной документации в тексте Градостроительного кодекса РФ не встречается. 6

Вместе с тем стоит отметить, что подзаконный по отношению к Градостроительному кодексу РФ правовой акт - Приказ Министра регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных, необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления» в п. 4 соответствующего Порядка определяет, что инвентаризации и размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района подлежат в числе прочих «проекты планировки, проекты межевания территорий и другие документы градостроительного проектирования...»7. Соответственно, исходя из указанного Приказа, к документам градостроительного проектирования следует относить не только документы территориального планирования, но и документацию по планировке территории, а возможно, и иную документацию. 8

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, принятого на основе Градостроительного кодекса РФ, свидетельствует о различных подходах к определению содержания градостроительного проектирования и документов градостроительного проектирования (см. табл. 1).


Таблица 1
Определение содержания градостроительного проектирования в законодательстве о градостроительной деятельности

субъектов Российской Федерации




N

Определение содержания градостроительного проектирования

Наименование субъекта

Российской Федерации

1.

Деятельность по подготовке
документов территориального
планирования

Республики Кабардино-Балкария, Дагестан,
Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Тыва;
Камчатский, Красноярский, Пермский края;
Астраханская, Вологодская, Кемеровская,
Курская, Новгородская, Ростовская,
Самарская, Томская, Читинская области;
Чукотский автономный округ

2.

Деятельность по
подготовке документов
территориального
планирования и документации
по планировке
территории

Удмуртская, Бурятская, Чувашская
Республики; Алтайский, Краснодарский
края; Магаданская, Нижегородская,
Орловская, Рязанская, Амурская,
Архангельская, Воронежская, Кировская,
Рязанская, Саратовская, Тамбовская,
Тульская области

3.

Деятельность по подготовке
документов территориального
планирования,
градостроительного
зонирования и документации
по планировке территории

г. Москва; Калининградская, Тюменская
области; Ямало-Ненецкий автономный округ

Продолжение табл.1

N

Определение содержания градостроительного проектирования

Наименование субъекта

Российской Федерации

4.

Деятельность по подготовке
документов территориального
планирования,
градостроительного
зонирования, документации
по планировке территории и
градостроительных
нормативов

Республика Башкортостан; Сахалинская
область

5.

Деятельность по подготовке
документов территориального
планирования,
градостроительного
зонирования, документации
по планировке территории,
архитектурно-строительного
проектирования

Ненецкий автономный округ

6.

Деятельность по подготовке
документов территориального
планирования и
архитектурно-строительного
проектирования

Новосибирская область

7.

Деятельность по подготовке
документов территориального
планирования,
архитектурно-строительного
проектирования,
благоустройства территорий

Костромская область

8.

Деятельность по подготовке
документов территориального
планирования, документации
по планировке территории и
документов архитектурно-
строительного
проектирования

Смоленская область

Сведения о содержании, вкладываемом в понятие «градостроительное проектирование», были получены как из законов субъектов РФ, регулирующих градостроительную деятельность на территории соответствующего субъекта Федерации, так и из утвержденных региональных нормативов градостроительного проектирования субъектов Федерации, в которых указываются случаи применения нормативов.

Таблица 1 требует разграничения элементов содержания градостроительного проектирования в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации (см. табл. 2).

Таблица 2

Элементы содержания градостроительного проектирования, содержащиеся в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации


Результаты градостроительного проектирования,

определенные субъектами Российской Федерации

Содержание


Документы территориального планирования


  1. Схемы территориального планирования муниципальных районов;

  2. Генеральные планы поселений;

  3. Генеральные планы городских округов (ст.18 ГрК РФ).




Документация по планировке территории


  1. Проекты планировки территории;

  2. Проекты межевания территории;

  3. Градостроительные планы земельных участков (ст. 41 ГрК РФ).




Документы градостроительного зонирования


Правила землепользования и застройки (ст. 30 ГрК РФ), включающие в себя:

  1. Порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

  2. Карту градостроительного зонирования;

  3. Градостроительные регламенты.




Градостроительные нормативы


Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования.


Документы архитектурно-строительного проектирования


Проектная документация применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также отдельные разделы проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства (ст. 48 ГрК РФ).


Документы по благоустройству территорий




Такой разброс в толковании определения понятия «градостроительное проектирование» наводит на мысль о необходимости формулирования в Градостроительном кодексе РФ указанного понятия в целях обеспечения единства его толкования на всей территории страны.

По мнению Шинкевича Д.В., под градостроительным проектированием следует понимать деятельность по подготовке проектов:

- документов территориального планирования;

- документов градостроительного зонирования;

- и документации по планировке территории.9

Трутнев Э.К. считает, что градостроительное проектирование включает действия по подготовке четырех видов документов: к перечисленным выше, по мнению данного автора, следует также относить планы реализации документов территориального планирования 10.

Включение планов реализации документов территориального планирования в перечень документов, подготавливаемых в процессе территориального планирования, обусловлено положениями Градостроительного кодекса РФ. Действующий Градостроительный кодекс РФ (в отличие от Градостроительного кодекса от 07.05.1998 г.) вводит самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана наряду с сохранением в самих генеральных планах положений о территориальном планировании, которые, в соответствии с ч. 5 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, включают в себя перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения. Это обусловлено рациональным желанием отказаться от ежегодного внесения изменений-дополнений в соответствующий раздел действующего генерального плана в силу сложности и больших временных затрат на соблюдение процедуры внесения изменений. В соответствии с ч. 17 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с ч. 2-14 указанной статьи: в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления).

В то же время ежегодный пересмотр положений по реализации генерального плана просто необходим: генеральный план представляет из себя документ публичной власти, согласно которому публичная власть принимает на себя обязательства по его реализации, а сама по себе реализация принятых планов обязательств для публичной власти – это планирование бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам. Таким образом, возникает необходимость увязки утвержденных на предстоящий финансовый год бюджетов (то есть краткосрочного планирования) и долгосрочных генеральных планов – и планы по реализации документов территориального планирования являются хорошим выходом из сложившейся ситуации.

Отнесение территориального планирования и планировки территории к градостроительному проектированию, как правило, возражений не вызывает, так как соответствующая документация предполагает широкое применение всевозможных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения при пространственном планировании той или иной территории (размеры функциональных зон, площади земельных участков, потребности в объектах инфраструктуры для определенного количества жителей и т.д.).

Правила землепользования и застройки как результат градостроительного зонирования территории муниципального образования, это прежде всего нормативный правовой акт, устанавливающий виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Шинкевич Д.В. считает, что правила землепользования и застройки с градостроительной документацией роднит карта градостроительного зонирования, входящая в их состав 11. Целесообразность отнесения градостроительного зонирования к градостроительному проектированию, а правил землепользования и застройки, соответственно, к документам градостроительного проектирования, основывается на том, что в местных нормативах следует устанавливать корреспондирующие друг с другом классификаторы функциональных и территориальных зон, перечни объектов капитального строительства местного значения, однозначно понимаемые во всех видах градостроительной документации.

Вместе с тем, Трутнев Э.К. предлагает не включать правила землепользования и застройки в состав документов, подготавливаемых в результате градостроительного проектирования. Причина, по его мнению, состоит в том, что правила землепользования и застройки не являются проектом - тем, чего на данный момент нет, и предстоит реализовывать в будущем; они являются инструментом постоянного регулирования прав с самого момента их утверждения. Соответственно, они не могут быть результатом градостроительного проектирования, подобно генеральному плану, плану реализации генерального плана, проекта планировки или проекта межевания территории. 12

Нормативы градостроительного проектирования встраиваются в эту систему следующим образом: они содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Иными словами, расчетные показатели, содержащиеся в нормативах градостроительного проектирования, учитываются при подготовке схемы территориального планирования муниципального района (ст. 20 Градостроительного кодекса РФ), генерального плана поселения, генерального плана городского округа (ст. 24 Градостроительного кодекса РФ) (то есть документов территориального планирования), а также документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории.



Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница