«Подходы к разработке нормативов градостроительного проектирования в российских городах»



страница5/8
Дата26.10.2016
Размер1,21 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8

Таким образом, можно сделать вывод, что в целом в региональных нормативах градостроительного проектирования Московской области сделана попытка учета особенностей входящих в ее состав населенных пунктов в зависимости от численности населения, типа устойчивых систем расселения.

Теперь рассмотрим второе положение взаимосвязи региональных и местных нормативов градостроительного проектирования: положение о том, что не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования.

В соответствии с составом устойчивых систем расселения Московской области г. Химки относится к Долгопрудненско-Химкинско-Красногорской устойчивой системе расселения, характеризующейся как городская система с компактным центральным типом пространственной организации и компактным высокоплотным разноэтажным преобладающим типом застройки. В соответствии с дифференциацией городов Московской области по численности населения город отнесен к группе «свыше 100 тыс. человек».

Знание указанных характеристик г. Химки позволяет выбирать соответствующие значения различных нормативов, содержащихся в региональных нормативах градостроительного проектирования Московской области. Рассмотрение указанных значений и их сравнение со значениями нормативов, содержащихся в местных нормативах градостроительного проектирования г. Химки позволяет сделать вывод, что между региональными и местными нормативами градостроительного проектирования практически нет существенных расхождений: эти нормативы в большинстве случаев являются идентичными.

Неоднозначность содержания и статуса нормативов градостроительного проектирования, недостаточным образом закрепленных в Градостроительном кодексе РФ, отражается в содержании региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

Так, в качестве примера также остановимся на региональных нормативах градостроительного проектирования Московской области.

Данные нормативы устанавливают в том числе максимальную этажность жилых и нежилых зданий во всех без исключения населенных пунктах Московской области (табл. 14).

Таблица 14

Максимальная этажность жилых и нежилых зданий

в населенных пунктах Московской области, содержащаяся в местных нормативах градостроительного проектирования Московской области


Население,
тыс.
человек


Устойчивая система расселения


городская

рекреационно-городская

рекреационно-аграрная

городские
населенные пункты


сельские
населенные
пункты


городские
населенные пункты


сельские
населенные
пункты


городские
населенные пункты


сельские
населенные
пункты


города

поселки
город

ского
типа



города

поселки
городского
типа

города

поселки
городского
типа

свыше 100

17

-

-

17

-

-

17

-

-

от 50 до
100

17

-

-

17

-

-

12

-

-

от 15 до
50

17

12

-

12

12

-

9

7

-

от 3 до 15

12

9

4

9

9

4

9

5

3

от 1 до 3

-

7

3

-

5

3

-

4

3

менее 1

-

-

3

-

-

3

-

-

3

Так, для городов с численностью населения свыше 100 тыс. человек, к которым в Московской области можно отнести Люберцы, Мытищи, Одинцово, Химки, максимальная этажность жилых и нежилых зданий установлена в 17 этажей. Максимальная этажность в 12 этажей установлена для городов рекреационно-аграрной устойчивой системы расселения с численностью населения от 50 до 100 тыс. человек, для поселков городского типа городской устойчивой системы расселения и городских населенных пунктов рекреационно-городской устойчивой системы расселения численностью населения от 15 до 50 тыс. человек. Такая предусмотренная максимальная этажность для одного из самых застраиваемых в настоящее время регионов вызывает болезненную реакцию застройщиков, так как для них вопрос об этажности возводимого здания зачастую напрямую взаимосвязан с экономическим результатом строительного проекта.

Однако, сущность вопроса состоит в другом: вправе ли региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливать такие императивные требования. Анализ законодательства по данному вопросу позволил сделать вывод, что максимальная этажность жилых и нежилых зданий должна устанавливаться точечно, в зависимости от объективно обусловленных индивидуальных особенностей конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, и, соответственно, не может устанавливаться региональными нормативами градостроительного проектирования. Данный вывод основывается на следующих положениях.

Во-первых, как уже отмечалось ранее, согласно ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, предназначение нормативов градостроительного проектирования состоит в установлении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Может ли этажность застройки влиять на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности – скорее всего нет, за исключением индивидуальных особенностей конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, в которых повышенная этажность может вызывать некоторые неудобства, например, в связи с плотностью застройки. В целом же региональные нормативы градостроительного проектирования не должны устанавливать общий предел по этажности для целых групп населенных пунктов без учета индивидуальных особенностей каждого.

Во-вторых, согласно Градостроительному кодексу РФ, предельные параметры разрешенного строительства, в том числе и предельная этажность, должны указываться в одном из разделов правил землепользования и застройки – в градостроительном регламенте, а вовсе не в нормативах градостроительного проектирования. Утверждение же правил землепользования и застройки осуществляется представительным органом местного самоуправления (п. 6 ст. 30, ст. 38 ГрК РФ). При этом согласно пп. 3 п. 1, пп. 3 п. 2, пп.3. п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса, пп. 20 п. 1 ст. 14, пп. 26 п. 1 ст. 16 ФЗ-131 утверждение правил землепользования и застройки отнесено к вопросам местного значения. А согласно ч.1ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, вопросы местного значения органы местного самоуправления решают самостоятельно.

Таким образом, установление в региональных нормативах градостроительного проектирования максимальной этажности жилых и нежилых зданий для всех населенных пунктов соответствующего региона является вторжением региональных властей в сферу компетенции местных властей.

Подобные нестыковки в содержании региональных и местных нормативов неизбежным образом приводят к возникновению спорных вопросов в градостроительных правоотношениях. Хорошей иллюстрацией этому служит судебная практика.

Первый пример касается уже упоминавшегося положения о необходимости разделения технических регламентов и нормативов градостроительного проектирования. Нормативы градостроительного проектирования не могут устанавливать государственные стандарты (и призванные заменить их технические регламенты), так же как и строительные нормы и правила и аналогичные нормы технического характера. В соответствии с п. «р» ст. 71 Конституции РФ, п.3 ст. 6. Градостроительного кодекса, ст.4 Федерального закона «О техническом регулировании», это относится к исключительной компетенции федерального уровня государственной власти. Так, Рязанский областной суд по одному из дел признал противоречащими законодательству и недействующими региональные нормы Рязанской области, устанавливающие обязательные стандарты (нормативы) по проектированию и строительству автозаправочные станций на территории области, так как счел их нормативным актом технического регулирования.

Существуют и положительные решения относительно соответствия нормативов градостроительного проектирования требованиям законодательства, что, однако, не исключает факта возникновения вопросов о содержании данных нормативов.

Так, ФАС Уральского округа в Постановлении от 19.09.2011 № Ф09-5541/11 по делу № А50-6969/11 признал законными и допустимыми установленные администрацией города Перми нормативы градостроительного проектирования в части обеспечения проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей. Суд в своем Постановлении указал, что местные нормативы градостроительного кодекса для города Перми определяют требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека, к которым в том числе относится обеспеченность проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей, что в свою очередь Градостроительному кодексу РФ. Таким образом, в удовлетворении требования о признании данных нормативов градостроительного проектирования не действующими, заявителю было отказано.

Другой пример – решение Калужского районного суда Калужской области от 05.07.2011 по делу № 33-2663/2011. В данном случае имели место требования истца об устранении препятствий в пользовании жилым домом и земельным участком, которые суд признал обоснованными, основываясь на положениях региональных нормативов градостроительной деятельности для Калужской области. В указанных нормативах устанавливались допустимые параметры и характеристики ограждений на границе с соседним земельным участком, в связи с чем суд указал, что такие нормативы градостроительного проектирования были приняты в пределах компетенции, предоставленной Градостроительным кодексом РФ региональным органам власти.

Таким образом, можно отметить, что вопрос о соотношении региональных и местных нормативов градостроительного проектирования действующим законодательством не решен, что приводит к ощутимым сложностям в управлении развитием урбанизированными территориями.




    1. Основные положения логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования

Говоря о логической модели разработки нормативов градостроительного проектирования, необходимо понимать, в какой последовательности должна производиться их подготовка.

С позиции рациональной организации системы градоуправления существуют два варианта подготовки местных нормативов градостроительного управления. Первый вариант предполагает, что местные нормативы градостроительного проектирования должны подготавливаться после генерального плана – после того, как посредством генерального плана с использованием параметрической модели будет подготовлена схема функционального зонирования, представляющая в сбалансированном и параметризованном виде все компоненты развития города (рис.1).


Генеральный план:
Схема функционального зонирования


Параметрическая модель города



Местные нормативы градостроительного проектирования

Рис. 1. Первый вариант схемы подготовки разработки местных нормативов градостроительного проектирования


Второй вариант подготовки нормативов градостроительного проектирования предполагает, что местные нормативы градостроительного проектирования подготавливаются в процессе подготовки генерального плана. Такой вариант является наиболее оптимальным, потому что исключает необходимость внесения изменений в генеральный план (рис.2).


Параметрическая модель города


Местные нормативы градостроительного проектирования

Генеральный план:
Схема функционального зонирования


Рис. 2. Второй вариант схемы подготовки разработки местных нормативов градостроительного проектирования
Разработка нормативов градостроительного проектирования должна исходить из четкой структуризации данного правового акта. Рациональная структура правового акта о местных нормативах градостроительного проектирования определяется содержательными позициями, которым необходимо быть в таком акте. Данные содержательные позиции по своей сути представляют из себя вопросы, ответы на которые должны давать местные нормативы градостроительного проектирования. Исходя из этого, все эти вопросы можно свести в положения, которые и будут складываться в структуру местных нормативов градостроительного проектирования.

Таким образом, структура местных нормативов градостроительного проектирования может выглядеть следующим образом:



  1. Общие положения, определяющие:

- правовой статус местных нормативов градостроительного проектирования в их соотношении с техническими регламентами безопасности и градостроительными регламентами;

- субъектов градостроительной деятельности, для которых местные нормативы градостроительного проектирования являются обязательными, а также случаи, при которых такие нормативы являются обязательными;

- виды документов, при подготовке которых надлежит использовать местные нормативы градостроительного проектирования;

- другие положения.

2. Положения об установлении территорий, на которые распространяются местные нормативы градостроительного проектирования («территории нормативного градопроектирования») и территории, на которые не распространяются местные нормативы градостроительного проектирования («территории ситуативного градопроектирования»).

Положения о дифференциации на различные виды «территорий нормативного градопроектирования» с закреплением этих положений в виде схемы в составе местных нормативов градостроительного проектирования, либо в виде ссылки на схему функционального зонирования генерального плана, где такая дифференциация зафиксирована.

3. Положения, предъявляющие дифференцированные значения показателей применительно к различным видам «территорий нормативного градорегулирования» и применительно к различным видам объектов инфраструктуры – социальной, транспортной, инженерно-технической.

4. Положения, определяющие, уточняющие порядок использования местных нормативов градостроительного проектирования – правила градостроительного проектирования.

5. Положения иные, например: информация о показателях, относящихся к объектам регионального значения; информация о реквизитах технических регламентов безопасности, подлежащих соблюдению при градостроительном проектировании, и иные положения.

Если положения, содержащиеся в пункте 1, были подробно рассмотрены в предыдущей главе, то на положениях, содержащихся в остальных пунктах, необходимо остановиться подробнее.

Начнем с рассмотрения содержания пункта 2 предлагаемой структуры местных нормативов градостроительного проектирования - положения об установлении территорий, на которые распространяются местные нормативы градостроительного проектирования (территории «нормативного градопроектирования») и территории, на которые не распространяются местные нормативы градостроительного проектирования (территории «ситуативного градопроектирования»).

Как уже отмечалось ранее, не все объекты должны нормироваться посредством местных нормативов градостроительного проектирования. Уделение особого внимания требуется вопросу, касающемуся применимости местных нормативов градостроительного проектирования на отдельных территориях.

Нормирование инфраструктуры возможно в тех случаях, когда существует стабильность во взаимосвязи потребности в объектах инфраструктуры и самих объектов инфраструктуры, которые должны отвечать на запрошенную потребность. Эта стабильность существует применительно к жилым территориям, и она позволяет формировать будущее, исходя из сегодняшних представлений о нем. И, напротив, нельзя говорить о подобной стабильности применительно к производственным территориям, к иным территориям, будущее развитие которых в большей части зависит от трудно прогнозируемых, быстро меняющихся технологий производства, ведения бизнеса, динамичных трансформаций в сфере коммуникации различных видов и т.д.

Таким образом, необходимо выделять территории так называемого «нормативного градопроектирования» - территории, применительно к которым местные нормативы градостроительного проектирования устанавливаются (территории проживания населения), и территории «ситуативного градопроектирования», применительно к которым местные нормативы градостроительного проектирования не устанавливаются (территории производственные, рекреационные).

Выделение на территории города территорий «нормативного градопректирования» и «ситуативного градопроектирования» закрепляется посредством схемы дифференциации территорий, содержащейся в местных нормативах градостроительного проектирования (например, как это сделано в г. Хабаровск, см. приложение № 2 50), либо территории нормирования совпадают со схемой функционального зонирования, содержащейся в генеральном плане города (примером данного варианта может служить г. Пермь, см. приложение № 3).

Далее рассмотрим положение, предъявляющие необходимость применения дифференцированных значений показателей в отношении различных видов территорий «нормативного градорегулирования» и в отношении различных видов объектов инфраструктуры – социальной, транспортной, инженерно-технической.

В местных нормативах градостроительного проектирования выделяется необходимость дифференцировать жилые территории «нормативного градопроектирования» сообразно особенностям запроса на инфраструктурные объекты. Такие особенности возникают по совокупности ряда факторов с учетом их текущего и будущего проявления. Такими факторами, подлежащими учету, являются плотность застройки, структура жилищного фонда, расположение в структуре города, характер и плотность транспортных связей и т.д.

Результатом указанной дифференциации должно быть определение типов городских сред (с фиксацией их границ), в отношении которых устанавливается связь посредством различных показателей между параметрами застройки, с одной стороны, и параметрами инфраструктуры, прилаженной к параметрам застройки, с другой стороны. При этом должна учитываться и обратная связь: «инфраструктура-застройка».

Такое дифференцирование исходит из основ градостроительного проектирования и градоуправления в целом и основывается на следующих принципиальных моментах:


  1. Дифференциация должна происходить до начала подготовки местных нормативов градостроительного проектирования – в процессе подготовки генерального плана, или предложений о внесении изменений в генеральный план, поскольку дифференциация – это всегда результат моделирования параметров города (урбанизированной территории).

  2. Дифференциация должна выполняться на основе показателей параметрической модели города. Посредством моделирования должен быть предложен некий оптимальный вариант (или область вариантов) как результат выбора, произведенного по совокупности разнообразных критериев, ранжированных по значимости.

  3. Результаты дифференциации территорий как некоторые виды городских сред, специально обозначенных для их предстоящего формирования (посредством строительства, реконструкции, преобразований), должны быть закреплены в схеме функционального зонирования генерального плана.

  4. Закрепление параметризованного функционального зонирования генерального плана должно быть отражено в двух документах: во-первых, в правилах землепользования и застройки и, во-вторых, в местных нормативах градостроительного проектирования.

В частности, должны быть закреплены цепочки параметрических связей-переходов от территорий «нормативного градопроектирования» к территориальным зонам правил землепользования и застройки:

  1. Объемы застройки  структура жилищного фонда (воздействие на формирование в нужном направлении такой структуры через градостроительные регламенты);

  2. Объемы застройки  количество проживающего населения (определяемого через структуру жилищного фонда и структуру домохозяйств);

  3. Объемы застройки  количество проживающего населения  объекты социальной инфраструктуры (минимальный набор, основывающийся на специфике территории, выраженной в параметрах)  доступность объектов социальной инфраструктуры, их параметры, определяемые контекстом окружения.

  1. Фиксация в местных нормативах градостроительного проектирования положения о том, что технические задания к подготовке документации по планировке территорий должны быть результатом моделирования (выполняемого на основе функционирующей в постоянном режиме параметрической модели города), в том числе, моделирования процесса оптимизации сети объектов социальной инфраструктуры.

  2. Закрепление двухуровневой системы показателей – относящихся к местным нормативам градостроительного проектирования и являющихся местными нормативами градостроительного проектирования, а именно:

- уровень генерального плана:

а) базовые показатели (такие как, например, процент детей, посещающих детские сады, школы; показатели посещаемости поликлиник и проч.);

б) расчетные показатели – плотность распределения застройки и распределения населения по различным «территориям нормативного градопроектирования»;

- уровень местных нормативов градостроительного проектирования:

а) площадь земельных участков, приходящаяся на одного посетителя, дифференцированная по различным «территориям нормативного градопроектирования» (применительно к детским садам, школам, поликлиникам, озелененным территориям общего пользования различных видов);

б) максимальная удаленность от мест проживания (или другими словами, время доступности) детских садов, школ, поликлиник, озелененных территорий общего пользования;

в) положения-показатели местных нормативов градостроительного проектирования, применительно к соответствующим территориям, для которых не выдерживаются соответствующие значения местных нормативов градостроительного проектирования, определяющие необходимость проведения соответствующих мероприятий по компенсации недостатка услуг социальной сферы (например, путем организации подвоза учеников за счет бюджета, арендования за счет бюджета помещений для предоставления недостающих социальных услуг, выполнения иных мероприятий).

Данный принцип определяет, что нормативы градостроительного проектирования не должны определять показатели плотности застройки. Плотность застройки – это предмет генерального плана, из которого соответствующие показатели особым образом трансформируются в градостроительные регламенты правил землепользования и застройки. Местные нормативы градостроительного проектирования должны быть увязаны с генеральным планом.

Можно допустить наличие в местных нормативах градостроительного проектирования показателей плотности застройки (наряду с наличием таких показателей в генеральном плане), но только в том случае, когда не установлены в генеральном плане в качестве соответствующих функциональных зон «территории нормативного градопроектирования» со своими границами, что и порождает необходимость границы таких территорий установить именно в нормативах градостроительного проектирования, а применительно к ним установить показатели плотности застройки (увязанные с соответствующими показателями генерального плана, но уточняющие, корректирующие эти показатели применительно к указанным территориям, специально выделенным для выполнения последующих стадий градостроительного проектирования, но уже с использованием местных нормативов градостроительного проектирования).

Также дифферецированные показатели местных нормативов градостроительного проектирования должны воспроизводить морфологию города в части размерности объектов социального обслуживания, соотнесенную с морфологией окружающей застройки. По причине всегда недостаточной городской территории, необходимо дифференцированное расходование: в зависимости от расположения в городе детские сады, школы и другие объекты социальной инфраструктуры должны быть по-разному устроены пространственно. Именно поэтому возникает необходимость быть в составе местных нормативов градостроительного проектирования показателям площади земельных участков, приходящейся на одного посетителя, - показателям, дифференцированным по различным «территориям нормативного градопроектирования» (применительно к детским садам, школам, поликлиникам, озелененным территориям общего пользования различных видов).

Дифференциация видов территорий с определением типов городских сред – это тот элемент местных нормативов градостроительного проектирования, который придает индивидуальность документу, отличающему его от аналогичных документов других городов. Данное положение не оставляет возможности существования унифицированных местных нормативов, разработанных для «среднестатистического российского города», абсолютно не учитывающего специфики каждого отдельно взятого города, а потому носящего декларативный характер.

Анализ местных нормативов градостроительного проектирования российских городов показал, что практически нигде в городах России не производится дифференциация территорий с позиции выделения различных типов городских сред и закрепления таких различий посредством дифференцированных значений местных нормативов градостроительного проектирования применительно к выделенным территориям.

По мнению специалистов Фонда «Институт экономики города», причинами, характеризующими особенности нынешнего периода, являются:


  1. отсутствие выраженного спроса со стороны населения на качественную городскую среду;

  2. отсутствие у администраций потребности в выстраивании эффективной системы градоуправления в сочетании с недостатком компетенций в этой области;

  3. недостаток профессиональных и ответственных планировщиков, проявлением чего является доминирование технологий социалистического унифицированного проектирования, воплощаемых в добросовестном переписывании переживших свое СНиПов и предъявлении их в качестве современных местных нормативов градостроительного проектирования.51

Таким образом, возникает необходимость разработки рекомендаций по разработке местных нормативов градостроительного проектирования, с тем, чтобы упростить понимание местным органам власти и соответствующим специалистам специфику института нормативов градостроительного проектирования.

3.ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗРАБОТКЕ МЕСТНЫХ НОРМАТИВОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ



Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница