Стратегия развития гражданского общества на 2012–2015 годы



Скачать 428,07 Kb.
страница1/3
Дата20.11.2017
Размер428,07 Kb.
  1   2   3


Приложение 1

СТРАТЕГИЯ

РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

НА 2012–2015 ГОДЫ
Введение
Развитие гражданского общества имеет ключевое значение для основных ценностей демократии и плюрализма любой страны, а также для поощрения социального вовлечения граждан в процессы развития. Развитие ассоциативного сектора подтверждает конституционные права граждан, в том числе право на свободу объединения, свободу собраний, свободу выражения. Своей деятельностью граждане способствуют разумному развитию, улучшению стандартов быта и качества жизни.

Такое участие ассоциативного сектора в продвижении и построении демократического общества предполагает тесное сотрудничество с институтами государства. Взаимные действия могут существенно способствовать прогрессу в различных социальных областях для адекватного решения существующих проблем. Организации гражданского общества (ОГО) как составная часть социальной системы – это форма выражения инициативы граждан, способствующая активному участию в управлении общественными процессами. Поддержка гражданского общества – это способ стимулирования социальной солидарности и создания устойчивого социального капитала. ОГО обладают высоким экономическим потенциалом в качестве работодателя, способствуя тем самым снижению безработицы. Следовательно, в интересах Республики Молдова поддерживать развитие ассоциативного сектора, продвигая политики и создавая благоприятную среду для развития ассоциативного сектора – основополагающего элемента продвижения демократии и демократических ценностей, жизненно важного партнера в выявлении и разрешении проблем в различных социальных сферах.

Стратегия развития гражданского общества на 2012–2015 годы (далее – Стратегия) отражает обязательства Республики Молдова систематически поддерживать условия для быстрого и поступательного развития гражданского общества. Основанная на принципах взаимного доверия, партнерства, прозрачности, участия, отсутствия политической приверженности, Стратегия продолжает усилия, начатые в рамках предыдущей Стратегии развития гражданского общества на 2009–2011 годы. Документ был разработан в партнерстве с Национальным советом НПО Республики Молдова при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) в рамках Программы «Консолидация гражданского общества в Молдове» (КГОМ), внедренной FHI 360.

Целью Cтратегии является создание благоприятных условий для развития активного гражданского общества, способного внести свой вклад в поступательное развитие демократии в Республике Молдова, содействовать социальной сплоченности и развитию социального капитала. Поскольку не существует общепринятого определения термина «гражданское общество», в настоящей Стратегии за основу принята формулировка Организации Объединенных Наций: «некоммерческие структуры, волонтерские группы граждан, сформированные на местном, национальном или международном уровне для выявления проблем, представляющих общественный интерес. Полностью направляемые и создаваемые людьми с общими интересами, они предоставляют и осуществляют различные гуманитарные услуги и функции, представляют потребности граждан перед правительственными структурами, контролируют осуществление политик и программ, а также поддерживают участие гражданского общества на уровне сообщества»1.

Документ преследует внедрение трех основных целей: (i) укрепление основы участия гражданского общества в разработке и мониторинге проведения публичных политик; (ii) продвижение и укрепление финансовой устойчивости гражданского общества; (iii) развитие активной гражданской позиции и волонтерства. Следствием реализации Стратегии станут следующие результаты: (i) создание эффективной системы участия ОГО в процессе принятия решений; (ii) создание адекватных механизмов обеспечения финансовой устойчивости ОГО; (iii) значительный рост участия граждан в волонтерской деятельности и в процессах развития страны.


1. Контекст и определяющие факторы Стратегии
Стратегия продолжает усилия, начатые в рамках предыдущей стратегии развития гражданского общества (на 2009–2011 годы), утвержденной Постановлением Парламента № 267-XVI от 11 декабря 2008 года. Хотя План действий по реализации соответствующей Стратегии не был принят, некоторые мероприятия, направленные на развитие гражданского общества, были осуществлены. Были разработаны и внесены поправки в Закон об общественных объединениях, касающиеся статуса организации общественной пользы. При Министерстве юстиции была создана рабочая группа для изменения некоммерческого законодательства. Парламент Республики Молдова принял Закон о волонтерстве, создав тем самым благоприятную основу для осуществления волонтерской деятельности. Был принят Закон о социальных услугах, признающий общественные объединения в качестве поставщика социальных услуг. Запущена Программа грантов для молодежных ОГО и разработана соответствующая законодательная база. Разработаны также методологические рекомендации по специфике ведения бухгалтерского учета в некоммерческих организациях.

Определяющими факторами Стратегии являются относительно небольшое количество ОГО на 1000 жителей, малая доля активных НПО, низкий уровень участия ОГО в процессе принятия решений, слабая финансовая жизнеспособность ОГО, невысокий уровень гражданственности и отсутствие инфраструктуры волонтерства. Более подробное описание этих факторов содержится в разделах этой главы.


1.1. Гражданское общество Республики Молдова: общие данные

В настоящее время в Республике Молдова зарегистрировано более 8200 организаций гражданского общества. Большинство зарегистрированных ОГО (примерно 65%) находятся в муниципии Кишинэу, хотя в данной административно-территориальной единице проживает лишь около 25% общей численности населения страны. По оценкам, в приднестровском регионе Республики Молдова зарегистрированы более 1000 ОГО, в определенной степени представляющих интересы граждан региона и способствующих установлению контактов между обоими берегами Днестра. В Республике Молдова на 1000 жителей приходится около 1,9 ОГО, что является определенным прогрессом по сравнению с Украиной (1,2) и Российской Федерацией (1,6). Однако этот показатель значительно меньше в сравнении с другими странами региона, такими как Румыния (2,9), Македония (5,6), Венгрия (6,6), Хорватия (9,6)2.

По оценкам, только около 25% общего числа ОГО достаточно активны и разрабатывают различные проекты и инициативы3. Одной из причин небольшого количества активных НПО является отсутствие публичного и частного финансирования внутри страны и отсутствие механизмов генерирования доходов путем предоставления услуг. В Республике Молдова, по сути, отсутствовала четкая политика по поддержке и развитию ассоциативного сектора.

В настоящее время ОГО Молдовы осуществляют свою деятельность в различных областях и вовлечены в различные мероприятия. Анализ ситуации показал, что в количественном выражении почти половина организаций развивают свою деятельность либо в социальной области, либо в сфере образования. Каждая десятая неправительственная организация работает в области прав человека, а 7,4% – в молодежном секторе. Защита окружающей среды является областью деятельности для 6,5% организаций, а 4,3% озабочены экономическим развитием. Средства массовой информации являются объектом деятельности для 3,4% организаций. Существенно увеличилось число организаций, занимающихся коммунитарным развитием4.

В целом ОГО Республики Молдова осуществляют свою деятельность в интересах всех категорий граждан, но все же их деятельность ориентирована преимущественно на детей и молодежь (60,3%). Пожилые люди (старики, пенсионеры, ветераны) и профессиональные группы пользуются поддержкой соответственно 17,8% и 17% организаций. Интересы женщин – в поле зрения 4,6% ОГО, а каждая десятая неправительственная организация заявляет, что основными бенефициарами являются государственные институты. Также одна из десяти организаций трудится на благо малообеспеченных лиц, а 7,8% работают в помощь другим ОГО. Ассоциации уделяют меньше внимания уязвимым слоям населения. Так, лишь 4,6% организаций работают в пользу людей с ограниченными возможностями, 3% – в пользу различных меньшинств и 2,7% – в пользу жертв. В то же время 7,8% организаций нацелены на нужды всех граждан5.

Правовая основа некоммерческих ОГО Республики Молдова предусматривает три различные формы организации: общественные ассоциации, фонды и частные учреждения. Основное законодательство включает Закон об общественных объединениях (1996 г.), Закон о фондах (1999 г.), Гражданский кодекс (2002 г.). Абсолютное большинство ОГО Молдовы зарегистрированы в качестве общественных объединений. В Закон об общественных объединениях вносились изменения в 2007 и 2010 году с целью привести его в соответствие с положениями Гражданского кодекса и создать более благоприятные условия для приобретения общественными объединениями статуса организации общественной пользы. В общей сложности 670 ОГО в различные периоды получили статус организации общественной пользы, и лишь около 40% из этих организаций постоянно подтверждают этот статус. В муниципии Кишинэу количество организаций, имеющих статус организации общественной пользы, колеблется в пределах 170–190. В период 2010–2011 годов за пределами муниципия Кишинэу количество организаций, обладающих сертификатом организации общественной пользы, выросло до 120–130.


1.2. Участие гражданского общества в процессе принятия решений

Особую озабоченность вызывает отстраненность граждан от процесса управления. В этой области, как и во многих других, гражданское общество является важным элементом демократического процесса. Посредством неправительственных организаций оно предоставляет гражданам альтернативную возможность продвигать, наравне с политическими партиями и лоббистами, различные мнения и отстаивать разнообразные интересы в процессе принятия решений.

Незначительное участие гражданского общества в процессе принятия решений обусловлено рядом причин, таких как: недоработки законодательного порядка по обеспечению прозрачности процесса принятия решений; порочная институциональная практика на уровне ОЦПУ и ОМПУ; ограниченные возможности участия ОГО в процессе принятия решений; пробелы системы образования в части формирования демократической гражданственности; уровень социально-экономического развития и, как следствие, – отсутствие активного и заинтересованного в общественном участии среднего класса; проблемы восприятия публичного участия НПО в качестве политического вовлечения; отсутствие донорских программ, стимулирующих активность гражданского общества.

Хотя законодательная база обеспечения прозрачности процесса принятия решений и существует, ряд положений являются расплывчатыми. Закон о прозрачности процесса принятия решений6 прямо не предусматривает опубликование на веб-страницах ОЦПУ проектов решений совместно с уведомлением о начале разработки, что создает неясности в применении. Срок до 15 рабочих дней, предусмотренный для представления рекомендаций по проектам решений, дает возможность ОЦПУ устанавливать неоправданно короткие сроки и таким образом ограничивать участие заинтересованных сторон в процессе принятия решений. Кроме того, Положение о процедурах по обеспечению прозрачности процесса разработки и принятия решений7 (далее –Положение) позволяет ОЦПУ осуществлять дискреционное информирование гражданского общества об инициированных проектах избегая обязательного информирования обо всех разрабатываемых проектах инициированных решений. Положение не предусматривает включение в дело поступивших от гражданского общества предложений, что приводит к снижению доверия граждан к этому процессу. Положение содержит расплывчатые нормы доступа к делу и к резюме предложений, что также приводит к их выборочному размещению на веб-страницах ОЦПУ8.

Несмотря на значительный прогресс, достигнутый в применении законодательства о прозрачности процесса принятия решений9, не все органы власти соблюдают положения законодательства. Согласно независимым докладам, на некоторых веб-страницах ОЦПУ не созданы специальные рубрики, посвященные прозрачности процесса принятия решений. Также следует отметить, что лишь некоторые ОЦПУ разместили на своих официальных веб-страницах внутренние правила о порядке информирования, консультирования и участия в процессе разработки и принятия решений. Во многих случаях на веб-страницах ОЦПУ отсутствует контактная информация и данные о координаторе по публичному консультированию в процессе принятия решений. Не все проекты решений доводятся до сведения общественности, многие из них публикуются без указания даты и предельного срока представления замечаний. Большинство ОЦПУ не публикуют свод полученных рекомендаций и решений в связи с вкладом заинтересованных сторон. Частой практикой остается принятие проектов в ходе заседаний Правительства в срочном порядке, без предварительного информирования и консультирования заинтересованных сторон10. Существует локальный сайт, на котором размещены лишь принятые решения (www.actelocale.md), но не проекты решений, могущие облегчить участие ОГО и их составляющих в процессе принятия решений.

Другой причиной, определяющей снижение эффективности ОГО, является отсутствие должной поддержки ассоциаций, контролирующих реализацию публичных политик и активно способствующих выявлению мер по их оптимизации. Хотя в западных странах существуют многочисленные положительные примеры практической поддержки за счет бюджетных ресурсов НПО, осуществляющих мероприятия и программы по мониторингу качества управления („watchdog”), в Республике Молдова эта практика еще не внедрена. Использование подобных механизмов может существенно усилить роль ОГО в процессе принятия решений и контроля реализации политик.

Развитие сотрудничества с гражданским обществом является многогранной деятельностью, предполагающей межсекторальный и межинституциональный подход. В настоящее время органы центрального публичного управления Республики Молдова лишены структуры, способной координировать сотрудничество с гражданским обществом. Такие структуры существуют и успешно действуют в ряде европейских стран, таких как Франция, Великобритания, Венгрия, Македония, Словакия, Чехия, Хорватия11. Хотя были предприняты определенные конкретные действия по обеспечению постоянного диалога между органами публичного управления и гражданским обществом, институционализация этого сотрудничества остается проблематичной. Постановлением Правительства № 11 от 19 января 2010 года был создан Национальный совет по участию (НСУ). В соответствии с документом ему будет содействовать Управление политиками стратегического планирования и внешней помощи Государственной канцелярии. Эта структура обладает всесторонними полномочиями, но ограниченными возможностями для обеспечения непрерывной связи и диалога с гражданским обществом.

С другой стороны, существует множество специализированных НПО, занимающихся деятельностью по развитию представляемого ими сектора, – Национальный совет НПО Республики Молдова, Альянс активных НПО в области социальной защиты ребенка и семьи, Альянс организаций в помощь лицам с ограниченными возможностями, сеть НПО по вопросам ВИЧ/СПИДа, ИППП и наркомании, Альянс по борьбе с коррупцией, Форум женских организаций Республики Молдова, Политический клуб женщин 50/50. Некоторые объединения обладают существенным опытом сотрудничества с соответствующими министерствами, например Коалиция по продвижению закона о волонтерской деятельности и волонтерства и Национальный совет молодежи Молдовы инициировали долгосрочные политики в партнерстве с Министерством молодежи и спорта и Министерством просвещения.


1.3. Финансовая устойчивость ОГО

В Республике Молдова был отмечен ограниченный прогресс по внедрению финансовых и налоговых механизмов в пользу ОГО. Обеспечение финансовой состоятельности является ключевым аспектом в развитии ассоциативного сектора Республики Молдова, а прогресс, заметный в последний период, является недостаточным для гарантирования стабильности сектора12. В ходе реализации Стратегии развития гражданского общества на 2009–2011 годы был отмечен незначительный прогресс в части фискальной политики по укреплению гражданского общества, однако практически отсутствуют благоприятные условия для обеспечения финансовой устойчивости ОГО, в том числе путем прямого и косвенного публичного финансирования, частной благотворительности, генерирования собственных доходов13.

Организации гражданского общества Молдовы чрезмерно зависимы от внешних источников финансирования. По данным исследований в этой области, бюджеты неправительственных организаций на 80–95% состоят из ресурсов внешних доноров14. По оценкам, большая часть финансовых ресурсов НПО формируется за счет грантов (92%), тогда как доходы от платных услуг составляют 6% бюджетов неправительственных организаций, а „прочие источники”, такие как членские взносы, пожертвования, составляют приблизительно 2%15.

Данное положение в Молдове тревожно и с точки зрения региональной перспективы. По сравнению с ситуацией в странах региона Молдова наиболее зависима от внешних источников финансирования. Так, по данным исследований финансовой устойчивости НПО в ряде европейских стран, в том числе в Румынии, Польше, Венгрии, Чехии, Словакии, большая часть финансовых ресурсов НПО, около 43%, формируется за счет самогенерирующихся доходов, в том числе за счет членских взносов, хозяйственной деятельности, платных услуг, дохода от инвестиционной деятельности. В указанных странах поддержка публичного сектора является существенным источником доходов и составляет около 35%. За этой категорией следуют частные благотворительные источники (22%), в том числе налоговые льготы для частных экономических агентов, индивидуальные налоговые льготы, вклад волонтеров16.

Внутренние источники самофинансирования недостаточно развиты, а объем существующих – низок. Международный опыт показывает, что необходимо иметь больше стимулирующих механизмов и инструментов финансовой устойчивости гражданского общества. Опыт стран региона и продвинутых демократий доказывает, что необходимо создавать благоприятный климат для введения в действие трех пакетов механизмов для обеспечения финансовой стабильности ОГО: (i) прямое и косвенное публичное финансирование ­– налоговые льготы/освобождения, гранты, бюджетные субсидии, целевые гранты для общественной пользы, договоры по предоставлению определенных социальных услуг; (ii) частная благотворительность – налоговые льготы для доноров, в том числе вычитаемые пожертвования, направление одного процента подоходного налога налогоплательщика и (iii) формирование собственных доходов путем установления благоприятной среды для осуществления экономической деятельности, налоговые льготы для социального предпринимательства и т.д.

В настоящее время два министерства осуществляют прямое публичное финансирование ОГО. Так, в рамках Министерства окружающей среды действует Экологический фонд, который собирает средства для поддержки мер по охране окружающей среды и реконструкции экосистем, в том числе путем оказания финансовой поддержки неправительственным экологическим организациям в рамках специальной программы грантов для проектов по охране окружающей среды17. Соответствующим образом и в рамках Министерства молодежи и спорта успешно действует схема поддержки осуществляемых молодежными ОГО18 программ и проектов для молодежи.

Из механизмов содействия частной благотворительности действует пока только схема вычитаемых пожертвований. Предыдущие исследования показали, что бюджетные вливания вследствие облагаемой благотворительности являются несущественными. Следствием применения вышеназванных политик являются многочисленные положительные эффекты, в том числе все большая доступность и заинтересованность гражданского общества19.

В принципе некоммерческие организации могут осуществлять вспомогательную экономическую деятельность в рамках своих уставов. В силу различных причин эта возможность фактически не используется, в том числе из-за того, что ОГО не знают о практических возможностях применения, а также в силу нежелания властей. Некоммерческий сектор в Республике Молдова приравнен к коммерческим организациям, отсутствуют национальные стандарты по бухгалтерскому учету и релевантные требования по отчетности ОГО с целью улучшения информированности общества о деятельности некоммерческих организаций.

Развитие ассоциативного сектора тесно связано с ответственностью неправительственных организаций по ведению бухгалтерского учета, соблюдению налоговых обязательств, финансовой отчетности и обеспечению прозрачности своей деятельности. Анализируя сложившуюся ситуацию, можно отметить некоторые недоработки в вопросах подотчетности неправительственных организаций: отсутствие национальных стандартов бухгалтерского учета для НПО; сложная финансовая отчетность, аналогичная отчетности экономических агентов; наличие неправительственных организаций, которые не ведут бухгалтерский учет и отчетность, предусмотренную действующим законодательством. Современные бухгалтерские стандарты отражают основной бизнес, а не проясняют бенефициарам услуг ОГО четкую информацию о результативности и эффективности деятельности последних20.
1.4. Гражданский дух и волонтерство

Первой причиной низкого уровня гражданского духа является отсутствие инфраструктуры волонтерства. Вторая причина заключается в недостаточном доступе детей и молодежи к услугам качественного неформального образования, а также в ограниченных возможностях участия в общественной жизни.

Отношение к волонтерству является важным аспектом, так как молдавское общество еще мало осознает значимость неоплачиваемой работы в общественных интересах. Причины, по которым граждане не включаются в волонтерские мероприятия, с одной стороны, связаны с материальными аспектами и ценностями и порождены недостатком информации, а с другой – с недостаточным вовлечением отраслевых министерств в реализацию положений Закона о волонтерстве и отсутствием согласованности сопутствующей нормативной базы с положениями данного закона.

Еще одной причиной неучастия граждан является отсутствие базовых структурных элементов инфраструктуры волонтерства, могущих осуществлять все виды волонтерства, таких как центры волонтерства, организации с функциями привлекающей стороны и сети коммерческих фирм. Эта ситуация вызвана отсутствием видения и ресурсов заинтересованных сторон (органов публичной власти, гражданского общества и предпринимательской среды) и тем, что органы власти не инициируют реальное партнерство по развитию волонтерства.

Отсутствие информации и неучастие в волонтерской деятельности приводят к тому, что органы публичной власти и гражданское общество зачастую не осознают значимость волонтерства, хотя волонтерская деятельность признана важнейшим фактором компенсации недостаточности правительственных действий или отсутствия функциональности рынка услуг, который также компенсирует бюджетный дефицит, сокращает государственные расходы, способствует децентрализации и дебюрократизации деятельности по предоставлению услуг, оказывает видимое положительное влияние на экономическую среду и на преступность21.

Другой причиной низкой гражданской ответственности является недостаточный доступ детей и молодежи к качественному образованию, в том числе неформальному образованию в отношении демократической гражданственности, социальной активности, участия в процессе принятия решений. Систематическое просвещение для активного демократического гражданства, затрагивающее информирование населения, формирование общественного мнения и принятие демократических ценностей, предполагает сотрудничество между образовательными учреждениями, гражданским обществом и СМИ. В настоящее время существуют очевидные пробелы в учебной программе системы образования Республики Молдова, касающиеся продвижения ценностей, взглядов, знаний и навыков, необходимых для активного участия граждан в демократических процессах на политическом и социальном уровнях.

В 2009 году в Молдове была проведена оценка неформального образования для определения вклада в развитие гражданской ответственности молодежи и развитие навыков и компетенций для плавного перехода к подростковому периоду. Констатированные результаты оценок ценности неформального образования обнадеживают. Несмотря на это, исследование выявило и некоторые проблемы и задачи. Молодежь из сельской местности, этнические меньшинства и молодые люди с ограниченными возможностями зачастую исключены из участия в мероприятиях неформального образования по причине того, что не располагают информацией и лишены доступа к инфраструктуре, такой как транспорт или контакты с различными структурами, предоставляющими такие услуги либо осуществляющими подобные мероприятия. Отсутствие надежной системы сертификации превращают неформальное образование в неэффективный инструмент для многих молодых людей, не затрагивая при этом его гибкость и приспособляемость. Чрезмерная зависимость от внешнего финансирования может подорвать устойчивость программ. Довольно сложно оценить деятельность неформального образования, так как эта деятельность является разнообразной и диффузной, с множеством вариантов и различной терминологией, мероприятиями и результатами, затрудняющими процесс оценки данной деятельности.



Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница