Владивостокский центр изучения организованной преступности при юи двгу


Однако для обеспечения реальной возможности направления заключений по электронной почте необходимо нормативное закрепление



страница4/22
Дата17.10.2016
Размер3,8 Mb.
ТипСборник
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22

Однако для обеспечения реальной возможности направления заключений по электронной почте необходимо нормативное закрепление

обязательного указания адреса электронной почты, на которой нужно отправлять заключения.

Анализ сайтов федеральных органов исполнительной власти показывает, что это реализовано далеко не всегда. Например, из 5 проектов федеральных законов, размещенных на сайте Министерства юстиции РФ на начало февраля 2010 г., адреса электронной почты есть только в 3 случаях, 18 проектов нормативных правовых актов, размещенных на сайте Министерства

регионального развития РФ на начало февраля – только в 1 случае.

В связи с отсутствием конкретного адреса, 01.02.2010 автор статьи направил заключение на проект приказа Министерства регионального развития Российской Федерации «Об утверждении Порядка ведения государственного реестра проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации» в Министерство регионального развития на три адреса: общий (info@minregion.ru), «Антикоррупция» (Doverie@minregion.ru) и для обращений граждан (og@minregion.ru). 2 февраля 2010 г. с адреса og@minregion.ru пришло сообщение, что «письмо удалено без прочтения»!

На федеральном уровне в качестве положительных примеров можно указать п. 10 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в Минприроды России, утв. Приказом Минприроды России от 03.11.2009 № 363, согласно которому при размещении проектов нормативных правовых актов для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность на сайте Минприроды России указывается адрес электронной почты для направления экспертных заключений, а также срок проведения экспертизы, и п. 10 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в Федеральном агентстве водных ресурсов, утв. Приказом Росводресурсов от 2 декабря 2009 г. № 270, согласно которому при размещении проектов нормативных правовых актов для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность на сайте Федерального агентства водных ресурсов указывается адрес электронной почты для направления экспертных заключений, а также срок проведения экспертизы.

На уровне субъектов РФ в качестве положительных примеров можно привести только п. 3 Раздела 3 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых

актов в исполнительных органах государственной власти и государственных

органах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, утв. Постановлению Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 14.08.2009 № 125, согласно которому проекты публикуются «с указанием почтового адреса и адреса электронной почты исполнителя (инициатора) проекта нормативного правового акта, приказа».

В Воронежской области в п. 6 Порядка размещения в сети Интернет проектов приказов государственной жилищной инспекции Воронежской области, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, с целью проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, утв. Приказом жилищной инспекции Воронежской области от 8 октября 2009 г. № 38) и п. 2.13 Порядка проведения экспертизы проектов приказов управления по государственному регулированию тарифов

Воронежской области на коррупциогенность и размещения в сети Интернет проектов приказов управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области с целью проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, утв. приказом управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 29 октября 2009 г. № 17-Р



указаны конкретные адреса электронной почты, на которые направляются заключения.

4. Публикация и учет заключений.

В соответствии с п.3 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и

проектов нормативных правовых актов» заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Данные нормы вызвали справедливую критику уже на этапе принятия

указанного закона. По мнению директора департамента административной реформы Центра стратегических разработок В. Южакова, законопроект снизил и возможности независимой антикоррупционной экспертизы. Не предусмотрена обязательная публикация проектов правовых актов. А обязательность рассмотрения ее заключений не конкретизирована. Должна ли высказываться позиция по каждому выявленному в ее ходе коррупционному фактору? Если нет (а законопроект этого не требует), то всегда можно ограничиться общей отпиской «рассмотрено». Более того, предусматривается рассмотрение заключения независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов в течение 30 дней! То есть после того, как документы уже будут приняты?1

Следует отметить, что 9 декабря 2009 г. автор настоящей статьи направил по электронной почте свое заключение на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» в Департамент стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития России, который был получен (пришло автоматическое

подтверждение прочтения). Ответа до 01.02.2010 получено не было.

Предложения о публикации заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы содержатся в научно-практическом пособии по правовому мониторингу Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ2.

На федеральном уровне публикация поступивших заключений не предусмотрена. На уровне субъектов РФ это предусмотрено только в п. 8 Правил проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы от 2 июня 2009 г. № 513-ПП, согласно которому «экспертные заключения размещаются соответственно на официальных сайтах органов исполнительной власти города Москвы, официальном сервере Правительства Москвы в сети Интернет с указанием даты их поступления»; и в п. 8 Порядка проведения в Московской городской Думе антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов города Москвы и поправок к ним, утв. постановлением Московской городской Думы от 7 октября 2009 г. № 333, согласно которому «заключения, подготовленные по результатам проведения независимой

антикоррупционной экспертизы и поступившие в Московскую городскую Думу, размещаются на официальном сайте Московской городской Думы не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления».

Проведенный анализ выявил актуальные проблемы и направления совершенствования правового регулирования информационного обеспечения

независимой антикоррупционной экспертизы на федеральном и региональном уровне.
Значение общественной культуры

в решении проблемы коррупции

Смирнов Н.,

руководитель направления АНО «НИСИПП»
Социально-экономическое развитие России и ее регионов на современном этапе неразрывно связано с рыночными отношениями. В соответствии с классическими представлениями в области политической экономии свободный рынок совершенной конкуренции обеспечивает наиболее эффективное распределение ресурсов. Данное утверждение, однако, можно считать верным лишь при условии отсутствия так называемых рыночных изъянов, то есть характеристик экономических обменов, соответствующих «устойчивому отклонению фактического размещения ресурсов от Парето-оптимального, то есть такого, при котором потенциальные выгоды от взаимовыгодного обмена исчерпаны полностью»1.

Понимание регулирования как средства реализации общественного интереса предполагает рассмотрение наличия рыночных изъянов как необходимого условия для вмешательства государства или иных экономических институтов. Однако, указанное условие не является достаточным в силу того, что механизмы такого вмешательства также несовершенны.

Процессу государственного регулирования свойственен ряд объективных информационных ограничений (статистической, технологической, когнитивной и экономической природы), препятствующих принятию наиболее эффективных решений. Кроме этого, существуют несовершенства, связанные с возможностью возникновения конфликта между интересами общества с одной стороны и частными (узкими групповыми) интересами – с другой стороны, благодаря которым регулирующее решение, принятое публичным (государственным или муниципальным) органом также может существенно отклоняться от оптимального или полностью ему противоречить.

Возникающие изъяны регулирования юридического и экономического характера создают благодатную почву для распространения коррупции, понимаемой в качестве структуры управления оппортунистическим поведением2 в институтах регулирования. Именно так общие для всех изъяны регулирования преодолеваются в частном порядке.

В 2004 году Владимир Путин, будучи Президентом России, признал, что корни коррупции кроются в несовершенном законодательстве. В соответствии с принятым в 2008 году Национальным планом противодействия коррупции данная проблема является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства.

Кроме того, что коррупция является следствием несовершенного регулирования, она может быть и его причиной. Государственное регулирование в чистом виде легко поддается внешнему частному (или узко групповому) влиянию, так как конфликт интересов существует перманентно, а его разрешение в условиях объективных ограничений и неравномерного распределения информации между представителями органов регулирования и остальным обществом обречено быть как минимум смещенным.

Таким образом, цель повышения эффективности государственного регулирования (или публичного управления в целом) может быть в существенной степени решена с помощью институтов, позволяющих эффективно разрешать перманентно существующий конфликт интересов.

1. Сорегулирование – совершенствование государственного регулирования

Одним из решений является включение активных представителей социальных групп в процесс разработки, адаптации и изменения регуляций. Общий случай такого регулирования принято называть сорегулированием. Это институт, в рамках которого (1) легальные правила, регулирующие хозяйственную деятельность агентов, создаются, адаптируются и изменяются этими агентами, а также третьими лицами, (2) которые, воспринимая прямое или косвенное воздействие (выгоды и/или издержки) регулирования, имеют возможность легально управлять поведением регулятора.

Сорегулирование дает потенциальную возможность разрешать конфликт интересов не кулуарным (частным или коррупционным) образом, а открыто и публично – в официальном порядке. Одним из преимуществ сорегулирования является также существенное сокращение информационных издержек официальных регуляторов за счет предоставления релевантной информации, проведения расчетов и разработки решений непосредственно объектами регулирования, то есть самими представителями гражданского общества и бизнеса.

Данная модель, конечно, не является полностью совершенной. Риски возникновения изъянов сорегулирования могут быть обусловлены концентрацией переговорной силы и информации у одной из сторон, которой чаще всего является государство или крупный бизнес как носители административно-политических и экономических преимуществ соответственно. Однако сам принцип включения в регулирование не только государства и отдельных рыночных агентов, но и третьих лиц уже означает более равноправное участие сторон по сравнению с режимами государственного регулирования и даже саморегулирования, что повышает шансы установления справедливых регуляций, учитывающих издержки и выгоды максимального числа заинтересованных лиц, оставляя минимум пространства для коррупции.

На практике сорегулирование может быть реализовано в самых разных формах: общественная экспертиза регуляций и их проектов, согласование регуляций с общественными организациями, участие представителей третьих лиц в структурах органов регулирования, представительство третьих лиц непосредственно в органах регулирования и многие другие.

Наибольшее развитие институт сорегулирования получил в развитых странах, таких как США, Великобритания, Австралия, в Европейском Союзе. Примеры развития сорегулирования в той или иной форме наблюдаются и в российской практике, особенно в отдельных субъектах Российской Федерации: Республика Карелия, Пермский край, Республика Татарстан, Архангельская область и некоторые другие – но пока уступают названным выше странам.

Анализ естественного развития, а также импортирования определенных моделей сорегулирования показывает, что подавляющее большинство эффективно работающих институтов имеют высокую степень культурной специфичности, то есть не способны дать хоть сколько-нибудь значимый позитивный эффект, будучи механически трансплантированными (по кальке) в иную социально-экономическую систему. Развитие сорегулирования в отдельно взятом регионе требует проведения глубокого исследования, включающего анализ наличия и распределения экономических ресурсов между потенциальными субъектами сорегулирования, структурный анализ и оценка потенциала этих субъектов, изучение общественных ценностей, сложившихся неформальных норм и правил, определяющих экономическое, политическое и социально-духовное в поведении граждан и их объединений.

2. Культура имеет значение

Коррупция представляет собой чрезвычайно многогранное явление, проблему, которая пронизывает все сферы жизнедеятельности человека. Таким образом, стандартизация и унитарный подход к ее решению обречены минимум на провал, а возможна и трагедия. Известный отечественный институциональный экономист А. Аузан, периодически выступающий с публичными лекциями перед открытой аудиторией, высказал следующую мысль: «Очень мало проблем могут быть решены в рамках экономики… Проблема обычно носит сквозной характер. Нужен разговор людей разных профессий»1.

Разные исследователи, посвятившие свои труды ответу на вопрос «что же лежит в основе общественного процветания?» предлагают по этому поводу самые разные результаты. Экономист-классик Адам Смит искал объяснение в разделении труда и свободном обмене; социолог Макс Вебер нашел объяснение прогресса в протестантской этике; исследователи 20 столетия обосновывали высокую роль государства; современный ученый Дуглас Норт показал, что «институты имеют значение».

Американским антропологом Маршаллом Салинзом было отмечено существование методологического выбора между теоретическим подходом экономистов, в основе которого лежат упрощенные модели поведения, и культуралистской установкой антропологии, предполагающей глубокие исследования культурного разнообразия и универсалий. При этом, сам Салинз видит в этом причину споров, не дающих основание для счастливого академического заключения «истина лежит где-то посередине».

По всей видимости, желанного «академического счастья» удалось достигнуть американскому профессору-социологу Лоуренсу Харрису, квинтэссенция научных исследований которого звучит следующим образом: «культура имеет значение». Таким образом, ответ на вопрос, часто задаваемый экономистами, невозможно найти без антропологии.

Действительно, рассуждения различных экономистов строятся на базовых характеристиках человеческого поведения, состав и смысл которых составляет предмет многолетних упорных дискуссий между представителями различных школ и направлений. Ошибочное представление экономистов о факторах человеческого поведения может стать причиной трагических последствий для общества, одним из наименее значимых из которых является коррупция, вызванная противоречиями систем формальных и неформальных правил, то есть между экономической целесообразностью и справедливостью. Между тем, результаты антропологических исследований могут оказаться как нельзя более полезными для понимания реального содержания категорий, например, таких как социальный капитал, ограниченная рациональность или склонность к оппортунизму, составляющих основу современной институциональной экономики. Антропология позволяет органично дополнить экономический багаж новыми терминами, например, «реципрокность», в который вкладывается смысл характера человеческих ожиданий от определенного рода трансакций. Заметим при этом, что Аланом Барнардом, выдающимся антропологом, термины «реципрокность» и «трансакция» используются совместно1, что служит еще одним подтверждением тесноты предметно-терминологического соприкосновения двух, казалось бы, разных научно-гуманитарных дисциплин: экономики и антропологии.

Результаты исследований культурных особенностей жизни людей могут быть интересны далеко не только самим антропологам. Современная гуманитарная наука, включая экономику, социологию, психологию, географию предъявляет повышенный интерес к данной информации.

Прикладные исследования, основанные на антропологическом методе, могут приводить к потрясающим практическим результатам, позволяющим достичь конструктивного публичного консенсуса относительно системы формальных правил, обеспечивающего сравнительные преимущества их добросовестного применения без коррупции или ухода в теневой сектор экономики.

Выдающимся примером исследования, имеющего всестороннюю гуманитарную направленность, бесспорно, является «Иной путь» перуанского ученого Эрнандо де Сото. «В отличие от хорошей художественной литературы, наставляющей нас исподволь, книга «Иной путь» ведет прямое и откровенное повествование о настоящей и будущей жизни в странах третьего мира. В отличие от штампованных экономических и социологических эссе о Латинской Америке, достаточно абстрактных и не затрагивающих конкретных слоев общества, «Иной путь» ни на шаг не отклоняется от реальной жизни… Был необходим междисциплинарный, подход: техника проведения антропологических исследований; анализ, теории и размышления юристов и экономистов; системный подход к исследованиям, которым владеют инженеры-проектировщики; искусство писателя говорить о вещах так, чтобы каждому было понятно»1.

Положив в основу своей работы метод полевых исследований, Де Сото не ограничился, тем не менее, простым описанием наблюдаемых явлений, а смог предложить аудитории результаты качественного и даже количественного анализа с применением наиболее развитых научно-теоретических достижений. При этом работа не стала менее интересной или труднодоступной для самого широкого читателя и в результате была успешна на политической арене.

В свою очередь антропология как наука также сталкивается с необходимостью изучения экономики, как одной из неотъемлемых и важнейших составляющих человеческой культуры. Многочисленные подтверждения данного утверждения можно найти в работах антропологов, полностью или частично посвященных описанию роли домохозяйства, технологии, производства, жизнеобеспечения, профессиональной деятельности, различных видов обмена и сбережения.

Пересечение экономики и антропологии можно найти также в сферах преступления и наказания, семейных и сексуальных отношений, родственных и соседских связей, неофициальных отношений и неформальных правил – все это является предметом анализа каждой из научных дисциплин и, конечно, должно быть предметом совместного анализа, поскольку составляет основу культурного капитала, определяющего восприятие формальных норм. Игнорирование этих, в первом приближении не имеющих к коррупции ни малейшего отношения, культурных аспектов может приводить к попыткам насильственного распространения институтов демократии и распространению чуждых идеалов справедливости, не имеющих ничего общего с предпочтениями конкретных сообществ людей, вызывая сопротивление, одной из наименее болезненных форм которого является коррупция.



3. Неформальные правила как аспект необходимый аспект решения проблемы коррупции

Человеческое поведение имеет две значимые составляющие: рациональную, связанную с принятием осознанных решений, и нерациональную. Существенная часть рационального поведения может быть объяснена тем, что человек или группа людей создает, выбирает или нарушает какие-либо правила или институты.

Развитие общества и сопутствующие ему процессы модернизации и урбанизации связаны с повышением ценности потребляемых благ и используемых ресурсов. Как результат, потребность в надежности и безопасности также возрастает, создавая необходимость в формальной системе прав собственности и общественных отношений, обеспечивающей защиту материального благополучия и снижающей неопределенность в будущем. Сложная формализация общественных правил, означающая профессиональную специализацию субъектов, гарантирующих их выполнение, в современном обществе основана на совокупности государственных, корпоративных и иных официальных процедурах, четкое следование которым позволяет гораздо эффективнее координировать между собой человеческие ожидания и разрешать межличностные конфликты. Таким образом, формализация человеческих отношений, наделение их официальным статусом является одним из механизмов обеспечения устойчивости развития.

Между тем, сфера «официального» имеет несколько достаточно существенных ограничений в применении, накладываемых так называемыми трансакционными издержками, связанными со спецификацией прав собственности, ведением официальных процессов, обучением их потенциальных пользователей, мониторингом их востребованности и адаптацией. Функционирование официальных правил может быть связано с коррупцией или игнорироваться посредством теневой или преступной организации, но, несмотря на это, требует «оплаты услуг» гаранта по защите их выполнения, в то время как неформальные общественные правила разделяются всеми, и гарантирование их выполнения каждым членом общества не воспринимается как издержки. Неофициальное взаимодействие может характеризоваться большей степенью адаптивности к конкретной ситуации, чем какие бы то ни было универсальные инструкции.

Сравнивая официальную и неофициальную составляющие современных человеческих отношений, можно констатировать, что последняя играет никак не меньшую роль, находясь в благополучной гармонии с первыми либо спорадически их подменяя, либо фундаментально деформируя, либо будучи использованной альтернативным образом или полностью заменяя. При этом, официальная составляющая является, пусть не окончательно изученной, но гораздо более информационно (нормативно и статистически) обеспеченной, чем та неофициальная часть повседневной жизни людей с которой каждый человек и общество в целом сталкивается постоянно.

Итак, помимо официального законодательства или инструкций существует обширный пласт неофициального, распространяющегося как на повседневную жизнь человека, так и на его профессиональную деятельность, а также на другие виды отношений (семья, досуг и прочее). Это модели или образцы поведения, говорящие о том, как следует (или наоборот – не следует) себя вести в той или иной ситуации, в том числе:

- партикулярно-этнические нормы;

- семейно-родственные связи;

- правила взаимоотношений общества и власти;

- особенности общественных иерархий;

- структура отношений к формальным правилам, включая привилегии;

- и многое другое.

Не секрет, что коррупция может носить сверхустойчивый характер, если «нельзя, но если очень хочется, то можно» является одним из аспектов понимания общественной справедливости. Другими словами, структура управления оппортунистическим поведением обеспечена неформальной нормой, разделяемой подавляющим большинством индивидов, то есть коррупция встроена в систему надконституционных правил. Представляется, что поверхностный или стандартный подход к противодействию коррупции в данном случае может нанести непоправимый ущерб благосостоянию людей, являющихся представителями такой культуры.

Изучение неформальных правил представляет собой задачу, которую невозможно решить без использования метода антропологии. С другой стороны, сами антропологи не склонны придавать правилам статус особого социального конструкта, вместе с тем, обладающего потрясающей объяснительной способностью человеческого поведения и достойного самого пристального изучения.

Процесс изучения неформальных правил может быть существенно облегчен методически с помощью выделения в составе правила важнейших компонент1:

Ситуации (условия), в которых применяется правило,

Кто является адресатом правила (на кого оно распространяется, кто должен его соблюдать, то есть следовать определенным «правильным» образом),

Собственно образец поведения – то, как нужно (или наоборот – ненужно) поступать в соответствии с правилом (описание действий),

Описание субъектов, наблюдающих за выполнением правил (это может быть групповой лидер, группа человек или вообще все, на кого распространяется правило – традиция, возможны другие варианты). Правило может представлять собой привычку – в этом случае адресат правила сам следит за собой, но это не исключает возможности внешнего общественного контроля.

Описание санкций – какие действия могут быть применены к нарушителю правил (непосредственно или опосредованно) субъектами, наблюдающими за их выполнением, начиная от общественного осуждения или личного порицания до изгнания из группы (сообщества, семьи, работы, компании, прочих групп), прекращения всякого общения.

Понимание смысла и назначения тех или иных правил возможно с помощью информации об истории их возникновения (генезисе). (1) Правило могло возникнуть спонтанно – индивиды перешли на определенный вид поведения в результате его многократного использования и понимания его целесообразности или неосознанно. (2) Правило могло быть заимствовано или привнесено из другой культуры – интересно, за счет чего оно получило признание в изучаемом поведении. (3) Правило могло быть осознанно выдумано (или разработано) и затем принято всеми членами группы.

Для изучения правил важными моментами являются время их возникновения (какое время они уже действуют и когда примерно появились (старые или относительно новые) и в связи с чем) и устойчивость – что (какие события или явления) могло бы повлиять на их изменение или упразднение.

После этого, задачей исследователя является определение координационных и распределительных последствий от данных правил.

Координационные последствия означают снижение неопределенности относительно поведения людей – насколько люди, живущие в одном городе (работающие или отдыхающие вместе, а также члены семьи) знают друг друга, насколько оправдываются их взаимные ожидания.

Распределительные последствия означают характер восприятия правил теми, кто по ним действует и на кого они распространяются, а также остальными людьми – третьими лицами. В обществе могут быть согласные и несогласные, при этом важен характер и форма согласия (несогласия) и как отражается на людях функционирование правила в материальном и нематериальном плане.

Все это, так или иначе, определяет человеческую мотивацию, способность к адаптации и позволяет объяснять рациональное человеческое поведения, а потому является объектом научного интереса институциональных экономистов. Все это составляет человеческую культуру и может быть предметом поиска универсалий и разнообразия, кросскультурного сравнения, а потому является объектом научного интереса антропологов.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал