Законности «О наблюдении за выборами Президента Республики Казахстан 4 декабря 2005 года»



страница1/5
Дата25.09.2017
Размер0,96 Mb.
ТипЗакон
  1   2   3   4   5
ПРИЛОЖЕНИЕ II

к отчету Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности «О наблюдении за выборами Президента Республики Казахстан 4 декабря 2005 года»



АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВА НА ОБЪЕДИНЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ СООТВЕТСТВИЯ МЕЖДУНАРОДНЫМ СТАНДАРТАМ
Согласно принятой в международном праве доктрине, право каждого на ассоциацию (объединение) с другими людьми, включая право создавать формальные или неформальные неправительственные организации (НПО), относится к негативным правам, что означает обязанность государства не вмешиваться и не препятствовать реализации таких прав любым человеком.

Свобода объединения предоставляет людям право коллективно выражать, преследовать и отстаивать общие интересы точно так же, как их выражает, преследует и отстаивает отдельный человек.

Как независимые от государства самоопределяющиеся образования, объединения граждан способны эффективно влиять на институты публичной власти и в то же время ограждать гражданское общества от необоснованного вмешательства или произвола со стороны государства. Согласно той же доктрине, именно через реализацию своего права на объединение и через деятельность созданных ими ассоциаций граждане приобретают реальные в практическом отношении возможности оказывать целенаправленное влияние на общественную жизнь и государственную политику в соответствии со своими представлениями и убеждениями и тем самым способствовать «плюрализации» власти.

В условиях плюралистически организованной системы управления объединения граждан через «представительство интересов» принимают на себя выполнение значимых общественных функций, которые признаются элементарными предпосылками любой действенной представительной демократии, а именно задачи селекции, определения, агрегации, интеграции и артикуляции социально значимых интересов в общественной и государственной системах.

Гарантии права на объединение содержатся в основных международных документах по правам человека – Всеобщей декларации прав человека (статья 20), Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 22), обязательствах, взятых на себя государствами, входящими в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Согласно статье 22 МПГПП:

«1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.



2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.

3. Ничто в настоящей статье не дает право Государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям».
В ряде документов особенно подчеркиваются гарантии свободы объединения для отдельных групп: детей (Конвенция о правах ребенка, статья 15)1, экологов (Конвенция о доступе к информации общественному участию в принятии решений и доступе к правосудию в целях защиты окружающей среды, статьи 1, 2 (пункты 4, 5), 3)2, правозащитников (Декларация ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы3, а также обязательства, принятые на встречах в ОБСЕ: в Вене (пункты 13.3, 13.6 и 21)4, в Копенгагене (пункты 10.1-10.4, 11 и 11.2)5, в Будапеште (глава VII, пункт 18)6, судей (Основные принципы независимости судебных органов), национальных меньшинств (Документ Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ), беженцев (Конвенция о статусе беженцев, статья 15)7, лиц без гражданства (Конвенция о статусе апатридов8, статья 13)9, неправительственных организаций международного характера (Европейская конвенция о признании правового статуса международных неправительственных организаций)10.
Проблемы регистрации общественных организаций (ассоциаций)

Дж.Макбрайд11 в своей статье «Право на свободу объединения по Европейской конвенции прав человека: теория и практика»12 справедливо замечает, что перед любым правительством неизбежно возникает вопрос о необходимости определенного регулирования любой деятельности, и в этом смысле деятельность объединений не является исключением.

Более того, учитывая желательность предоставления льгот и преимуществ некоторым видам объединений, трудно априори возражать против регулирования как такового.

Тем не менее, то обстоятельство, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод гарантирует свободу объединения, предопределяет наличие определенных пределов такого регулирования. Должна существовать презумпция против необходимости регулирования.

Несмотря на то, что во второй части статьи 11 этой Конвенции так же как и в п.3 статьи 22 МГППП признается наличие интересов, во имя которых можно ограничить эту свободу, бремя доказывания необходимости ограничений лежит на тех, кто их вводит. Сущностью свободы объединений является способность членов организации решать, как она должна функционировать. Это требует очень осторожного подхода к регулированию, с одной стороны, и очень строгого рассмотрения попыток вмешательства в решения, принимаемые организацией - с другой.

Дж.Макбрайд отмечает, что в большинстве случаев первая проблема, с которой сталкивается объединение граждан, - это само его возникновение и степень контроля над этим процессом со стороны государственных органов. Согласно международным стандартам и практике хотя и существует обязанность государства обеспечить организации возможность получения правоспособности, оно не вправе навязывать ей такой статус. Если группа людей предпочитает иметь менее формальный статус, то трудно обосновать принуждение их к учреждению организации с более формальным статусом.

В этой связи сразу бросается в глаза, что в нашей стране в жизнь активно проводится тезис об обязательности регистрации объединений граждан или НПО.

Это прямо противоречит международной практике и потребует приведения этого положения в соответствие с МПГПП. Ни в одной из европейских стран и даже в ряде стран СНГ (например, в России и Кыргызстане) этого требования нет.

И нет его по двум очевидным причинам. Первая заключается в том, что регистрация нужна не государству для контроля за формально (или неформально) организованной группой граждан, а самой этой группе - для получения статуса некоммерческой организации и, соответственно, каких-либо преимуществ или налоговых льгот при соблюдении определенных условий (регистрация юридического лица, открытие счета в банке, постановка на учет в налоговых органах, отсутствие в качестве основной цели извлечения доходов от своей деятельности и не разделение дохода между участниками (членами) и т.д.). Во-вторых, потому что непонятно, каким образом та или иная группа граждан будет рассматриваться, например, как общественное объединение, если она такого статуса от государства не получала и к государству за этим статусом не обращалась.

В международной теории и практике право на свободу объединения понимается как то, что государство не регулирует, не контролирует, не вмешивается и не ограничивает процесс создания общественных организаций, объединений, клубов, общественных комитетов и советов, и т.д., поскольку это процесс свободного объединения граждан по интересам, целям и задачам.

Однако государство регулирует процесс создания и деятельности таких объединений, групп, общественных организаций в том случае, если они хотят вступить с государством во взаимоотношения, предполагающие наличие неких дополнительных прав, преимуществ и льгот, гарантируемых государством, и, соответственно, дающих право государству возлагать на объединение, организацию, группу соответствующие обязательства. Причем государство контролирует их только в части подтверждения статуса некоммерческой организации, за исключением случаев ее специального статуса (например, политической партии или профессионального союза).

Государство не может ограничивать конституционные права группы граждан по сравнению с отдельным гражданином. К группе граждан - инициаторов или участников (членов) общественных организаций, в том числе общественных объединений, могут быть применимы все нормы правовой ответственности в случае нарушения действующего законодательства, как и к отдельному гражданину или группе «необъединившихся» в формальную структуру граждан.

Таким образом, предполагается, что те общественные организации (в том числе и объединения), которые хотят получить статус юридического лица, необходимый для приобретения правосубъектности, то есть вступить в те или иные взаимоотношения с государством, должны быть зарегистрированы (или иным образом приобрести такой статус) в установленном законом порядке, причем эта процедура должна носить уведомительный, а не разрешительный характер.

При этом эти общественные организации (в том числе и объединения) в силу того, что они являются некоммерческими и реализуют общественно-полезные цели и задачи, имеют право на льготы, прямую или косвенную поддержку со стороны государства, что, в свою очередь, влечет за собой предъявление ряда требований со стороны государства.


Приведем ряд примеров в упрощенном изложении:

Если общественная организация (объединение) хочет иметь право участвовать в выборах, непосредственно формируя представительные органы власти (например, при выборах по пропорциональной системе), то она должна быть зарегистрирована как политическая партия.

Поскольку это единственный вид общественного объединения, который имеет такое право (и, кстати, согласно международной теории и практике, НПО не является), государство посредством положений Конституции, норм закона о политических партиях и т.д. предъявляет ряд требований к такой общественной организации: регистрация в органах юстиции с открытием счетов в банке и выполнение других требований к юридическому лицу, минимальное количество членов для регистрации, фиксированное членство, публикация платформы или программы, запрет иностранным гражданам быть членами такого общественного объединения, запрет на финансирование такого общественного объединения из-за рубежа и т.д.

Если общественная организация (объединение) хочет иметь право представлять интересы наемных работников, участвовать в коллективных переговорах, заключать коллективные договоры, использовать забастовки, как закрепленный в законе способ борьбы наемных работников за своих права, то она должна быть зарегистрирована как профсоюз со всеми вытекающими отсюда требованиями: фиксированное членство, иные требования к организационной структуре (именно поэтому, согласно международной теории и практике, профсоюз представляет собой особую форму НПО).

Если общественная организация (в том числе и общественное объединение) хочет иметь налоговые льготы, использовать членские взносы и/или спонсорскую помощь от доноров в виде пожертвований или в виде грантов на свои программы и проекты, имеющие общественную, в том числе социальную направленность, и при этом не платить корпоративного подоходного налога с юридических лиц или иметь льготы по уплате социального налога (при использовании грантов от организаций, включенных в перечень, утвержденный правительством), то к ней также предъявляются требования: приобрести статус юридического лица – некоммерческой организации, открыть счет в банке, встать на учет в налоговых органах, быть прозрачной для этих органов в части подтверждения статуса некоммерческой организации, заниматься предпринимательской деятельностью только, если она соответствует уставным целям и задачам и при этом не делить доход между участниками и т.д.

То есть, во всех случаях регистрация и иные требования к НПО (в том числе к общественным объединениям), связаны с предоставлением им государством льгот, поддержки в связи с реализацией ими общественных целей и задач. Это и естественно, и логично.

В более общем плане для того, чтобы группа граждан подпадала под действие международных гарантий свободы объединения, необходимо, чтобы она не только имела общую цель, но и некоторую (пусть неформальную) институциональную структуру, входя в которую люди будут действительно чувствовать себя принадлежащими к данной общественной организации.

В большинстве случаев общественные объединения являются организациями с формальным статусом – т.е. обладают правосубъектностью – это как раз то, что имели в виду их учредители или инициаторы, создавая политическую партию, профсоюз или НПО, существующее на средства доноров, спонсоров, государственного социального заказа или иного вида государственной поддержки.

Тем не менее, международные гарантии свободы объединения касаются не только таких организаций, но и объединений неформального характера. Международная теория и практика исходит из того, что лица, решившие объединиться, сами определяют форму своего объединения. Причем защита права на объединение, исходя из той же практики, важна и в тех случаях, когда объединяющиеся в неправительственную организацию считают, что она не должна иметь формального правового статуса.

Резюмируя можно сказать, что согласно международному праву и практике у государства нет полномочий требовать, чтобы свобода объединения касалась только тех организаций, которые имеют правосубъектность.

Если не считать естественного требования, чтобы у общественной организации не было никаких незаконных и противоречащих Конституции целей, единственным условием для того, чтобы организация считалась НПО, является отсутствие намерения создать коммерческую организацию, а если какая-то предпринимательская деятельность осуществляется, то она должна направляться на общественно полезные цели, а не на извлечение дохода, и он не должен распределяться между участниками (членами) такой организации.

Это связано с тем, что свобода объединения относится к политическим правам и гражданским свободам, а не к экономическим правам. При этом такая организация может заниматься продвижением не только политических прав и гражданских свобод, но и экономических, социальных и культурных прав. Если же основная цель организации – коммерческая, то гарантии ее деятельности находятся не в сфере свободы объединения, а в сфере реализации права собственности.

Таким образом: обязательность регистрации объединений граждан и правовые нормы об ответственности за их деятельность только по причине отсутствия регистрации не соответствуют международным стандартам, в том числе толкованию норм статьи 22 МПГПП.
Для подтверждения этого обратимся, например, к такому документу как «Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе»13

Учитывая, что практически все страны Европы являются участниками Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, где Казахстан имеет целью председательствовать в 2009 году, полезно изучить, какие принципы регулирования права на объединение и деятельности НПО приняты в странах, входящих в Совет Европы.


Согласно этому документу под «НПО» понимаются ассоциации, союзы, общественные объединения, фонды, благотворительные общества, некоммерческие организации, общества и т.д. Некоторые типы НПО, например трасты, существуют только в отдельных странах. Сфера деятельности НПО также разнообразна, поскольку НПО - это и небольшие местные организации с несколькими членами, например сельский шахматный клуб, и международные ассоциации, известные во всем мире, в частности, организации, занимающиеся правозащитной деятельностью. В тексте Основополагающих принципов приводятся примеры различных типов НПО, однако, этот перечень не является исчерпывающим. В него не входят профсоюзы и религиозные объединения, хотя они, разумеется, занимают особое место среди НПО. В некоторых странах все эти структуры или некоторые из них относятся к сфере действия законодательства об общественных объединениях, тогда как в других они действуют в рамках отдельных законов. Политические партии не относятся к НПО.

Вообще термин «неправительственная организация» («НПО») не имеет юридического содержания. Он взят в результате непосредственного перевода на русский язык термина «nongovernmental organization», то есть не созданная властями организация, поскольку слово «government» в английском языке понимается значительно шире, нежели термин «правительство» - в русском. Это скорее – власть в широком смысле и для того, чтобы подчеркнуть, что организация не создана властями, используется это понятие.

НПО - общеупотребимый термин, который нежелательно использовать в законодательном или ином нормативном правовом акте по причинам, приведенным выше. Он общеупотребим, но не в законе. В мировой юридической практике в этой сфере чаще используются понятия: ассоциации, союзы, общества, общественные объединения, фонды, трасты, наконец, общественные организации.

Именно поэтому используется термин «НПО» с указанием, что в национальном законодательстве термины, используемые для описания НПО, могут значительно варьировать.

Как указывается в пункте 4 Основополагающих принципов, основной характеристикой НПО является отсутствие среди ее основных целей получения дохода. Общая для всех НПО особенность - самоуправляемость и добровольность, а также тот факт, что они не распределяют полученный от своей деятельности доход среди своих членов, но используют его для достижения своих целей.

Что же касается различий, то в случае с НПО чаще всего называют различие между ассоциациями и фондами. Как указывается в Пояснительной записке к Основополагающим принципам, ассоциация - это «группа лиц, объединяющихся с какой-либо целью». В соответствии с тем же источником, фондом является «установленное имущество, предназначенное для той или иной цели».

Очень важен в связи с обсуждаемым в данном разделе вопросом пункт 5 упомянутого документа, который процитируем целиком: «НПО могут быть как неформальными организациями, так и структурами, обладающими правосубъектностью. В целях отражения различий в финансовых и иных видах поддержки, получаемой НПО в дополнение к правосубъектности, они могут пользоваться различным статусом в соответствии с национальным законодательством».

То есть, речь идет о различиях между НПО, не желающими приобретать правосубъектность, и НПО, имеющими статус юридического лица. Как и в законодательстве большинства стран, в тексте Принципов содержится ряд положений, имеющих отношение исключительно к НПО, обладающим правосубъектностью. Тем не менее, в документе признается принцип, в соответствии с которым НПО вправе осуществлять свою деятельность без приобретения такого статуса. При этом подчеркивается важность того, чтобы в национальном законодательстве это также было зафиксировано. Кроме того, в некоторых странах различий между НПО, обладающей правосубъектностью, и НПО, не обладающей таковой, не существует, поскольку НПО автоматически приобретают такой статус при учреждении.

Таким образом, поскольку данные Принципы являются общими для европейских государств, во всех европейских странах признается, что НПО могут быть как формальными, так и неформальными организациями.
В Пояснительной записке к Основополагающим принципам указывается, что реализация права на объединение в Европе нашла «… отражение в бурном росте числа зарегистрированных организаций некоммерческого сектора, которое составляет от 2 до 3 миллионов, причем эта цифра не учитывает неофициальные, незарегистрированные объединения, которых очень много в некоторых странах. Число НПО растет, и эта тенденция неразрывно связана с идеалами свободы и демократии, которыми руководствуются Совет Европы и входящие в его состав государства».
Отсутствие положений об обязательности регистрации объединений граждан подтверждается и анализом законодательства ряда европейских стран.

К.Санчес-Родас Наварро14 и Д. Гарсия Сан-Хосе15 в работе ««Право на свободу объединения, включая право создавать и вступать в профсоюзы: судебная практика Европы и Испании»16, указывают, что, например, в Испании право на объединение признано фундаментальным правом (статья 22 Конституции Испании от 6 декабря 1978 г.). В соответствии с этой статьей объединения должны вноситься в реестр только с целью придания гласности их деятельности. То есть, государственные органы не обладают полномочиями в сфере признания или легализации объединений граждан. Для роспуска или приостановления деятельности любого объединения граждан (формального или неформального) необходимо мотивированное постановление суда. Естественно, что запрещаются военизированные объединения или те, которые преследуют цели или применяют средства, которые закон определяет как преступные.

Аналогично, согласно данным, приведенным в статье Т.Бекназар-Юзбашева17 «Конституционно-правовые основы права на объединение в Германии», право на свободу объединения гарантируется статьей 9 Конституции ФРГ18, где закреплены фундаментальный принцип свободного образования социальных групп и право создавать союзы и общества. Согласно германскому Закону о союзах (объединениях) под общественным союзом (объединением) понимается «любое добровольное объединение физических или юридических лиц на относительно продолжительное время в интересах достижения общих целей, предполагающее подчинение членов объединений определенной организационной процедуре формирования общей воли». Конституционно-правовым понятием союза охватывается весь спектр возможных ассоциаций и объединений, независимо от конкретной организационно-правовой формы, начиная от неформальной группы и кончая крупными организационно структурированными объединениями.

В Германии вообще отсутствует центральный орган, регистрирующий или собирающий информацию о союзах и ассоциациях, но по приблизительным расчетам их насчитывается около 250 тысяч (как формальных, так и неформальных).

К. Ньюман19 в статье «Создание организаций в странах Западной Европы», указывает, что согласно статье 78 Конституции Королевства Дании: «1. Граждане имеют право без предварительного разрешения создавать объединения с любыми целями, не противоречащими закону. 2. Организации, чья деятельность связана с использованием насилия или направлена на применение насилия для достижения своих целей, или оказывает на людей с иными взглядами подобное наказуемое по закону влияние, ликвидируются по решению суда». Датское законодательство также не предусматривает обязательности регистрации объединений граждан.

Там же приводятся сведения, что согласно статье 1873 Гражданского кодекса Франции (Закон о договоре об образовании ассоциаций от 01 июля 1901 г.)20: «Статья 1. Ассоциация представляет собой договор, в соответствии с которым два или несколько лиц обобществляют на постоянной основе свои знания или свою деятельность с целью иной, нежели распределение прибыли. Она управляется, в смысле законности, общими принципами права, применяемыми к договорам и обязательствам. Статья 2. Объединения лиц могут создаваться свободно, без получения предварительного разрешения и без декларации, но они будут пользоваться правоспособностью лишь в том случае, если будут основываться на положениях статьи 5. Статья 3. Любая ассоциация, созданная на незаконном основании или с намерением преследовать незаконную цель, противоречащую законам, нормам морали, или имеющая целью посягательство на территориальную целостность страны и на республиканскую форму государственного правления, считается недействительной и не порождающей никаких последствий. … Статья 5. Информация о любой ассоциации, желающей получить правоспособность, …, должна быть предана гласности ее учредителями».
Как уже отмечалось, неформальные организации (т.е. те, которые не являются юридическими лицами) действуют во всех странах Европейского Союза. В большинстве стран неформальные организации не обладают правосубъектностью и, следовательно, не являются право- и дееспособными. Однако в некоторых странах, таких как Франция, Италия и Нидерланды, они обладают ограниченной право- и дееспособностью. Например, организации без статуса юридического лица имеют право собирать членские взносы, заключать соглашения от имени организации через единогласно выбранного уполномоченного представителя и осуществлять деятельность на местах, действовать в качестве ответчика в судах (в Нидерландах и во Франции - только в качестве истца). В этих странах, руководители организаций без статуса юридического лица несут солидарную ответственность по всем судебным искам, касающимся организации.

Дж.Макбрайд указывает, что очевидно, что существуют определенные виды деятельности, которые необходимо осуществлять для функционирования организации. Они включают в себя как заключение договоров, оплату услуг и товаров (например, заключение договоров аренды, заключение трудовых договоров со штатными работниками, приобретение продуктов питания, одежды и других товаров в целях распределения среди нуждающихся, покупка транспортных средств), так и иные виды деятельности (например, организацию образовательных программ). Теоретически все эти виды деятельности могут выполняться членами организации в их личном качестве и с использованием их личных банковских счетов. Однако часто это не лучшее решение в силу ряда причин. Например, член организации, через которого она действует, может столкнуться с налоговыми проблемами (в связи с использованием личного банковского счета). Существует также потенциальная угроза наступления гражданско-правовой ответственности из-за обстоятельств, которые член организации не вполне может контролировать. Более того, многие спонсоры, доноры, грантодатели избегают иметь дело с работающими так ассоциациями в силу недостаточной «прозрачности» таких банковских операций, не говоря уже о возможных правовых ограничениях при работе через посредников.

Именно по вышеприведенным причинам, исходя из прагматических соображений, предпочтительнее получение общественной организацией формального правового статуса.

Согласно пункту 8 Основополагающих принципов: «НПО, обладающие правосубъектностью, должны иметь те же возможности, что прочие юридические лица и подвергаться санкциям согласно нормам административного, гражданского и уголовного права, обычно применяемым в отношении юридических лиц».

То есть, во всех европейских странах обладающие правосубъектностью НПО ничем не отличаются от других видов юридических лиц, как по их возможностям, так и по применяемым в отношении их санкциям.

Однако, как уже указывалось выше, приобретение правосубъектности никоим образом не связано с желанием государства контролировать процесс создания и деятельности всех НПО и не может являться обязательным.


Посмотрим под этим углом зрения на казахстанское законодательство.

Пункт 1 статьи 23 Конституции РК устанавливает, что «граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений. Деятельность общественных объединений регулируется законом».

Таким образом, если строго следовать смыслу первой фразы пункта 1 статьи 23, Конституция РК в полном соответствии с международным правом гарантирует гражданам (а также лицам без гражданства, беженцам и иностранным гражданам, законно находящимся на территории Казахстана) право объединяться с другими независимо от формы такого объединения: советы, комитеты, группы и т.д.

Однако, исходя из смысла второй фразы пункта 1 статьи 23, а также из статьи 5 Конституции конституционно закреплена только одна форма объединения – общественные объединения, деятельность которых регулируется законом.

Согласно статье 5 Конституции РК запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни….

Аналогичные запреты содержатся в статье 5 Закона об общественных объединениях21, но здесь к тому же установлен запрет на деятельность незарегистрированных общественных объединений.

Дальше возникает большое количество вопросов.

Во-первых, что значит «незарегистрированное общественное объединение»?

Общественное объединение это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации, которая в свою очередь является одним из видов юридического лица (Гражданский кодекс РК, статья 34). Это правовой статус. До регистрации в органах юстиции общественного объединения юридически не существует, а существует группа граждан, претендующая на приобретение правосубъектности юридического лица в виде некоммерческой организации и организационно-правовой форме - общественное объединение. То есть, если группа граждан называет себя комитет, совет, клуб, общественная организация и т.д. это еще не означает, что она является общественным объединением.

Во-вторых, почему запрещены создание и деятельность только незарегистрированного общественного объединения, если среди некоммерческих организаций есть еще такие организационно-правовые формы, как учреждение, общественный фонд и т.д.? Почему бы тогда в Законе о некоммерческих организациях не закрепить вообще: запрещается создание и деятельность незарегистрированных некоммерческих организаций?! А почему только некоммерческих, давайте запретим деятельность и незарегистрированных коммерческих организаций. И включим в гражданское законодательство следующую норму: запрещается создание и деятельность незарегистрированных юридических лиц. Или же существующая правовая норма означает, что разрешена деятельность всех незарегистрированных юридических лиц, кроме общественных объединений?

В-третьих, если запрещается создание и деятельность незарегистрированных общественных объединений, то кого это касается: только организаций, где 10 или более членов (минимальное количество граждан-инициаторов для создания общественного объединения по казахстанскому законодательству), или и тех, в которых количество членов меньше? Например, общественный комитет по очистке двора в количестве пяти человек во главе с председателем комитета законен или незаконен? И как определяется, что некое объединение уже состоялось?

Наконец, как уже отмечалось, согласно статье 5 Конституции РК запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни. А почему только общественные объединения? А другие организации с подобными целями или действиями разве разрешены? А разве разрешается отдельному гражданину или группе граждан иметь такие цели или осуществлять такие действия? Конечно, нет! За провозглашение подобных целей и осуществление подобных действий существует и административная, и уголовная ответственность.

Откуда взялось такое «особое» внимание к общественным объединениям?

Это имеет давнюю историю и связано с начальным периодом становления в стране институтов гражданского общества, уходом от тоталитарных представлений об обществе и государстве, о праве граждан на объединение, о совместной защите своих прав и отстаивании интересов, о создании общественных организаций.

Первый казахстанский закон об общественных организациях (общественных объединениях), появившийся в начале 90-х годов, был, с небольшими дополнениями и изменениями, практически копией закона об общественных объединениях в СССР, принятого в первые послеперестроечные годы.

В обоих этих законах реализовывалась идея, что основная форма реализации права на объединение граждан – это общественные объединения, и главная задача государства – правовое регулирование создания и деятельности этих общественных образований, причем, что представлялось еще более важным, - создание механизмов учета и контроля за ними, а также способов привлечения к ответственности общественных объединений и их руководителей в случае нарушения ими закона.

Следует отметить, что в тот период времени в «бурлящем» постсоветском обществе, а с 1991 года - в обществе независимого Казахстана в массовом порядке стали создаваться политические партии, общественно-политические движения и организации, независимые профсоюзы, которые стали проводить демонстрации, митинги, пикеты, голодовки, забастовки и другие массовые акции протеста. Такая активность граждан, неурегулированная нормами закона, вызывала сильную обеспокоенность властей и желание поставить этот процесс под максимальный контроль с целью недопущения возможной политической или социальной нестабильности в период политических трансформаций и перехода к рыночной экономике.

Однако, несмотря на определенную логику такого поведения властей в тот период времени, следует заметить, что из сферы правового регулирования, и теоретически, и на практике, «выпало» право на объединение, как таковое. То есть, обеспечение гарантий реализации права граждан без всякого участия государства объединяться с другими людьми в любых формах, в том числе и с созданием неформальных организаций.


В связи с этим, одна из задач, которые стоят перед нашими законодателями, если они действительно хотят привести казахстанское законодательство в соответствие с международными стандартами прав и свобод человека, это зафиксировать право граждан (и неграждан тоже, как будет показано далее) создавать или вступать в объединения, союзы, ассоциации, в том числе и неформального характера.

Для этого нужно либо принять отдельный закон о праве граждан на объединение (например, по опыту Польской Республики), к чему на протяжении последних десяти лет призывал ряд казахстанских НПО, либо обратиться в Конституционный Совет РК с просьбой дать толкование пункта 1 статьи 23 Конституции РК в части права граждан на свободу объединений в любых формах, как формальных, так и неформальных организаций.

Далее необходимо урегулировать проблему, связанную с ограниченным числом организационно-правовых форм некоммерческих организаций как вида юридических лиц. Эта проблема существует еще с начала 90-х годов.

Первая попытка исправить ситуацию была предпринята в Гражданском кодексе РК22, где в главе VII «Некоммерческие организации» помимо общественных объединений появились другие организационно-правовые формы общественных организаций: учреждение, общественный фонд, религиозное объединение. Важно отметить, что в Гражданском кодексе РК впервые общественные организации перечисленных организационно-правовых форм получили статус некоммерческих.

Более того, в статье 34 ГК РК помимо перечисленных форм юридического лица, являющегося некоммерческой организацией, предусматривается возможность существования иных форм некоммерческой организации, которые, однако, должны быть «предусмотрены законодательными актами». Правда, никаких законодательных актов, закрепляющих возможность создания и деятельности некоммерческих организаций других форм, кроме перечисленных в Гражданском кодексе, так принято не было.

Таким образом, в течение семи лет (1994-2001), до принятия в 2001 году Закона РК о некоммерческих организациях23, единственным законодательным актом, где упоминались некоммерческие общественные организации иных организационно-правовых форм, помимо общественного объединения, был Гражданский кодекс РК, где упоминались еще две такие формы: учреждение и общественный фонд. Кстати, Закон о некоммерческих организациях практически ничего в этом смысле не добавил.

В результате все общественные инициативы граждан по созданию и деятельности общественных организаций были практически уложены в «прокрустово ложе» лишь трех организационно-правовых форм: общественного объединения, учреждения или общественного фонда. Это, кстати, создало серьезные проблемы на пути развития третьего сектора в стране.
Рассмотрим ситуацию на практике.

Группа граждан решила объединиться для реализации своих общих целей и задач и создать общественную организацию с приобретением статуса юридического лица. Какую организационно-правовую форму они должны выбрать? Общественное объединение? Но тогда, согласно Закону об общественных объединениях этих граждан должно быть не менее 10, их организация должна иметь членство, определенную структуру управления и т.д.

А если этих граждан меньше десяти и они не хотят иметь членскую организацию, общее собрание в качестве органа управления и т.д., то они должны создавать некоммерческую организацию в форме учреждения или фонда.

Однако учреждение как организационно-правовая форма некоммерческой организации общественного типа имеет свои недостатки, в частности, в том, что учредитель (собственник) несет ответственность всем своим имуществом по обязательствам учреждения при недостатке у этой некоммерческой организации своего имущества. Кроме того, по действующему налоговому законодательству учреждение вообще не относится к некоммерческим организациям для целей налогообложения. Понятно, что это положение «отпугивает» общественно инициативных граждан.

Фонд же вообще имеет иную правовую природу с точки зрения его отнесения к некоммерческой общественной организации и чаще всего рассматривается в контексте благотворительной деятельности, под которой понимается один из способов добровольной бескорыстной (безвозмездной) помощи (в том числе, передача имущества, денежных средств, предоставление услуг и иной поддержки), осуществляемой в интересах поддержки и защиты группы лиц, которые в силу физических или иных особенностей/обстоятельств неспособны самостоятельно удовлетворять свои потребности, реализовывать свои права и законные интересы. Исходя из этого фонд и должен рассматриваться как организационно-правовая форма некоммерческой организации, занимающейся благотворительной или схожей с ней деятельностью.

В результате все общественные организации, создаваемые в Казахстане, с 1994 по 2001, а впрочем, и до настоящего времени, вынуждены блуждать меж трех организационно-правовых «сосен»: общественного объединения, учреждения и фонда.

В стране стали появляться десятки фондов, которые в принципе фондами не являлись, поскольку не аккумулировали денежных и иных ресурсов и не занимались их распределением или благотворительностью; десятки учреждений, граждане-инициаторы создания которых все время ощущали себя под угрозой предъявления к ним лично имущественных исков в связи с недостатком имущества у учреждения. Конечно, эта угроза была абстрактной, поскольку общественное учреждение не занималось предпринимательской деятельностью, но психологически это неприятное ощущение.

Наконец, сотни общественных организаций пошли по наиболее логичному пути – создания общественных объединений, хотя у многих их инициаторов не было никакого желания искать дополнительных людей для выполнения требования закона - не менее 10 граждан-инициаторов, становиться членской организацией и т.д.

Может быть, имеет смысл внести поправки в Закон о некоммерческих организациях, определив в нем понятие «общественная организация», как некоммерческая организация иной организационно-правовой формы? При наличии права создавать и формальные, и неформальные организации (клубы, советы, комитеты и т.д.) и с учетом того, что в этом случае не действует конституционный запрет на финансирование государством общественных объединений (поскольку юридически общественные организации это не общественные объединения), это даст возможность определить в законе условия и механизмы государственной поддержки общественных организаций, естественно, в случае их государственной регистрации и соблюдения прочих требований.

Это лишь некоторые предложения для обсуждения.




Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал