Подгруппа 2 – Опыт недавно созданных ведомств



Скачать 319.29 Kb.
Дата25.10.2016
Размер319.29 Kb.
Международная конкурентная сеть

Рабочая группа по реализации конкурентной политики

Подгруппа 2 – Опыт недавно созданных ведомств



Оценка институциональной инфраструктуры:

Методы, используемые конкурентными ведомствами, и их эффективность
Вильям И. Ковачич1

Член Комиссии


Федеральная Торговая Комиссия США
и


ДеКурси Иверсли

Директор по добросовестной конкуренции

Комиссия по справедливой торговле Барбадоса
23 мая 2007г.
1. Введение


Обсуждение проблем реализации конкурентной политики, как правило, больше касаются того, что именно должны делать конкурентные ведомства, чем каким образом. Вопросы сути конкурентной политики и основной доктрины, которые столь часто привлекают наше внимание, формируются в рамках институциональной среды, определяющей, каким образом конкурентные ведомства осуществляют свои полномочия. Данные институты представляют собой инфрастуктуру для реализации мер конкурентной политики. Модель административной инфраструктуры конкретной юрисдикции может оказать решающее влияние на характер и качественные результаты системной конкурентной политики. Конкурентные органы разных стран, как опытные, так и не столь давно созданные, начинают понимать, что свод законов о конкуренции хорош ровно настолько, насколько хороши институты, посредством которых осуществляется их исполнение.
Процессы формирования новых систем развития конкуренции и совершенствования старых создали прекрасную возможность для анализа институциональных предпосылок эффективного исполнения законодательства о конкуренции. Складывание систем развития конкуренции, имеющих разнообразные механизмы реализации основных требований законодательства, привело к накоплению обширного и неуклонно расширяющегося опыта, на основании которого можно изучить институциональные основы эффективности систем развития конкуренции. В этой связи, увеличение числа и разнообразия законов по конкуренции не создает необходимости управления некоей кризисной ситуацией, но скорее представляет хорошие возможности для их сравнительного анализа, с помощью которого можно добиться значительного совершенствования данной ключевой области экономической политики.
Основная цель проекта Подгруппы 2 Рабочей группы по реализации конкурентной политики – проанализировать современные модели институтов конкурентной политики и сделать выводы о том, какие методы являются наиболее эффективными. В прошлом году Подгруппа попыталась разработать основные принципы регулярно проводимого анализа организационных моделей и схем работы, которые способствуют достижению хороших результатов конкурентной политики. Был подготовлен обзор литературы по административным моделям и методам работы, опрошена приблизительно четвертая часть организаций-членов МКС, а также проведены многочисленные беседы с представителями конкурентных ведомств и негосударственными советниками. В настоящей статье изложены предварительные выводы относительно базовых институциональных проблем, которые возникают в рамках систем развития конкуренции, и предложения по разрешению данных проблем.
В ходе работы Подгруппы на протяжении 2006 г. были выявлены две основные темы: Первая – существенный интерес, проявляемый сообществом разработчиков и агентов конкурентной политики – особенно представителей конкурентных ведомств – к организационным и оперативным вопросам. Очевидно, подтверждается предположение, что поскольку на многих форумах основное внимание уделяется существу доктрины конкурентной политики, это приводит к недостаточному рассмотрению оперативных вопросов, разрешение которых нередко является фундаментальным фактором реализации конкурентной политики. Стоит только представить, как часто разговоры сотрудников конкурентных ведомств вращаются вокруг таких базовых тем, как определение приоритетных задач, сбор и анализ доказательств или распределение конкретных заданий по отделам. Больший акцент на оперативных моментах может оказаться полезным дополнением к важным проектам МКС и будет способствовать разработке вопросов, касающихся стандартов конкурентной политики. В процессе проведения Подгруппой опроса, интервью и дискуссий также был выявлен чрезвычайно высокий уровень экспериментирования и реформирования в области организационных моделей; изучение накопленного в этой сфере опыта может помочь наиболее эффективному совершенствованию систем развития конкуренции в отдельных юрисдикциях. Таким образом, важно продолжать работу, проводимую МКС и другими международными структурами сетевого характера, по привлечению внимания к проблемам организационно-оперативного характера.
Вторая общая тема: для хорошего функционирования системы развития конкуренции необходимы постоянные, целенаправленные действия по оценке и совершенствованию институциональных структур. Ни одна система, хорошо ли развитая или только формирующаяся, не может считаться идеальной и раз и навсегда сложившейся. Вопрос не в том, как начиналась система развития конкуренции, но каким образом она развивается. Постоянное изменение бизнес-процессов, политических условий и уровня экономических и правовых знаний означает, что в каждой стране конкурентная среда находится в фундаментальном смысле в переходном состоянии. В этой связи постоянный анализ имеет большое значение для выявления возможностей совершенствования национальных институтов, что обеспечит адекватность системы развития конкуренции для решения стоящих перед ней задач.
2. Институциональная структура: институциональные задачи и возможные решения
В ходе проведенной Подгруппой работы был выявлен ряд институционально оперативных задач, которые представители конкурентных ведомств, аналитики и негосударственные советники считают жизненно важными для систем развития конкуренции. В данном разделе рассматриваются основные административные проблемы и анализируются подходы, используемые в различных странах для совершенствования институтов реализации конкурентной политики.
2.1 Регулярный критический анализ полномочий и действий, предпринимаемых конкурентным ведомством
Ответы на опрос, разработанный Подгруппой, и интервью подчеркивают важность проведения конкурентным ведомством периодической оценки существующей нормативно-правовой базы и методов исполнения. Среди прочих факторов, постоянное изменение деловой практики, технологий, систем отраслевого регулирования и политической среды заставляют конкурентные ведомства анализировать, насколько существующая законодательная база соответствует задачам развития конкуренции. Такой регулярно проводимый анализ должен, прежде всего, отражать следующие вопросы: разумность основных требований законодательства о конкуренции; адекватность полномочий ведомства по сбору информации; качественный уровень средств правовой защиты против нарушений законодательства; уместность механизма, выработанного для разрешения споров; режим исключений; и распределение полномочий по выработке конкурентной политики между конкурентными ведомствами и отраслевыми регуляторами одной и той же юрисдикции.
Для проведения подобного рода критического анализа конкурентное ведомство должно создать и поддерживать базу данных для отслеживания предпринятых в прошлом действий. В целях выработки рекомендаций по корректировке положений законодательства о конкуренции, ведомству необходимо уметь точно описать собственную деятельность, что включает данные об инициированных делах, информацию о предпринятых мерах адвокатирования, подготовленные отчеты и полученные результаты. Данные должны быть сгруппированы таким образом, чтобы обеспечить возможность сравнительного анализа ситуации за разные временные периоды. Например, по ответам многих ведомств на вопросы анкеты (в т.ч., Чили, Чехия, Франция, Греция) видно, что подробно отслеживается определенные категории дел судебного преследования и накопленный опыт использования различных средств правовой защиты. Таким образом, представляется полезным создание сравнительной базы данных по различным странам, выявляющей виды и результаты деятельности ведомств в динамике.
В литературе по проблемам конкурентной политики высказывалась, в частности, точка зрения, что изменить первоначальную концепцию системы развития конкуренции путем внесения законодательных инициатив весьма сложно, и поэтому это происходит нечасто. Современный опыт, однако, говорит о том, что для конкурентных ведомств стало обычной практикой выявлять недостатки существующей системы права и добиваться внесения изменений в законодательство. Успешная институциональная модель строится на принципе постоянного обновления. Это означает экспериментальное развитие изначальной структуры, оценка достигнутых результатов и внесение предложений по совершенствованию системы.
Проведенные Подгруппой опрос членов МКС и интервью показывают, что за последние пять лет в большинстве стран либо были проведены реформы законодательства, либо подготовлены соответствующие предложения, которые сейчас рассматриваются или ожидают рассмотрения законодательными органами власти. Трудно найти страну, в которой не были бы внесены изменения в изначальную концепцию системы развития конкуренции или бы не предпринимались усилия по разработке подобных поправок. В некоторых странах, например, в Мексике, приняты полномасштабные нововведения, затрагивающие многие аспекты развития конкуренции. В ряде стран (например, Эстонии) приняты новые законы, повышающие размер штрафов и ужесточающие прочие санкции. В другой группе стран, в частности в Австрии, одобрены новеллы, касающиеся организационно-процедурных моментов работы конкурентных ведомств. В некоторых странах удалось добиться важнейшего расширения полномочий конкурентных органов: так, например, в России недавно было принято решение о предоставлении Федеральной Антимонопольной Службе широких полномочий по защите конкуренции в сфере государственных закупок. В таких странах, как Япония, приняты законы, разрешающие использовать программу смягчения наказаний с целью более эффективного овыявления незаконного поведения. В ряде юрисдикций, где существует несколько органов, ответственных за разработку и проведение конкурентной политики, как, например, в Бразилии, рассматривается проблема перераспределения полномочий с целью оптимизации оперативной деятельности. В других странах, включая Аргентину, рассматриваются законопроекты, направленные на совершенствование процесса выбора руководителей конкурентного ведомства. В некоторых странах (примером является Армения) разработаны поправки к законодательству, которые меняют требования к обязательствам по отчетности хозяйствующих субъектов и более четко прописывают обязанности предприятий по представлению доказательств в комиссию конкурентного ведомства.
Как отмечается в Разделе 3 ниже, предлагаемая модель деятельности обеспечивает преимущества непрерывной переоценки системы развития конкуренции. Опыт показывает, что примерно раз в пять лет конкурентному ведомству следует проанализировать, являются ли предоставленные ему полномочия адекватными сложившей ситуации. Такого рода периодический анализ поможет выявить направления расширения определенных законом полномочий ведомства и также определить те требования или положения, которые необходимо исключить.
2.2 Оценка уровня внутренней организации и управления
При определенных обстоятельствах конкурентное ведомство может и должно реформировать сложившиеся принципы внутренней организации. Как указывалось выше, ключевой отправной точкой анализа организационной структуры является продуманная оценка накопленного опыта. Конкурентное ведомство может осуществить подобный анализ, опираясь только на собственные ресурсы, или дополнительно провести экспертную оценку или публичные консультации, посредством которых выявляется точка зрения внешних наблюдателей, включая представителей неправительственных организаций. Например, Португалия приняла участие в проекте, разработанном Организацией Экономического Сотрудничества и Развития, в рамках которого проведена масштабная оценка внутренней деятельности конкурентного ведомства независимыми специалистами.
Опрос и интервью, проведенные Подгруппой, выявили несколько организационных областей, в которых должен непрерывно осуществляться процесс внедрения изменений. Одной из центральных является роль экономистов-сотрудников конкурентного ведомства. В этом плане особенно важными представляются действия, предпринятые Генеральным директоратом по конкуренции Европейского Союза по учреждению должности и офиса Главного экономиста, который непосредственно подчиняется руководству Директората. Основная цель принятых мер – усилить в целом роль экономистов-сотрудников Директората и расширить их функциональные возможности в качестве механизма контроля качества. По опыту других стран (например, США), очевидна существенная разница в уровне принятия институциональных решений и оперативных результатов деятельности ведомства, если создан специальной экономический отдел, сотрудники которого имеют непосредственный доступ к руководству ведомства, по сравнению с ситуацией, когда экономистов включают во взаимозаменяемые группы, рассматривающие конкретные дела, вместе с юристами и специалистами в других областях.
Второй пример касается исследования взаимоотношений, казалось бы, не связанных между собой различных направлений деятельности и полномочий ведомства. Многие конкурентные ведомства наделены полномочиями, выходящими за рамки разработки и реализации конкурентной политики. Примерно тридцать ведомств (например, в Австралии, Канаде, Венгрии, Великобритании, Федеральная Торговая Комиссия в США) занимаются вопросами защиты прав потребителей, как-то: регулирование рекламной деятельности или осуществление контроля за вводящей в заблуждение практикой продаж. Исследователей интересовал весьма перспективный вопрос - может ли конкурентное ведомство, которое несет ответственность за развитие конкуренции и защиту прав потребителей, реализовать преимущества совмещения деятельности по данным направлениям (эффект синергии). Управление добросовестной конкуренции Великобритании недавно провело фундаментальную внутреннюю реорганизацию в целях выработки унифицированного подхода к исполнению своих обязанностей в рамках проведения конкурентной политики и защиты прав потребителей. Опыт, накопленный Управлением добросовестной конкуренции Великобритании, может с информационной точки зрения быть полезен конкурентным ведомствам, объединяющим подобные функции, для проведения ими структурных изменений.
Многие ответы на вопросы анкеты и интервью касались структуры принятия решения конкурентным ведомством. Перспективные направления дополнительного исследования: изучить, каким образом специфические схемы правоприменения и качество полученных результатов зависят от подходов к принятию решений; выявить, помимо прочих факторов, как введение различных участников в процесс принятия решения влияет на качество разработки или проведения мер конкурентной политики.
2.3 Стратегическое планирование с целью определения приоритетов
Эффективно работающие конкурентные ведомства, давно существующие или недавно созданные, определяют цели и планируют соответствующие шаги для их достижения. В противном случае, деятельность ведомства окажется в зависимости от внешних требований, представленных либо в форме жалоб потребителей или бизнеса, либо требований о совершении определенного рода действий со стороны государственных органов, например, законодательных собраний или министерств. Даже наиболее «малобюджетные» ведомства должны разработать стратегический план, отражающий, какие задачи данное ведомство намерено реализовать в следующем году или в течение нескольких ближайших лет. Как минимум, процесс подготовки годового бюджета послужит для ведомства хорошим стимулом определить цели работы на последующий год.
Необходимой стартовой точкой является ежегодная оценка приоритетных задач, как часть процесса разработки бюджета. Опрос, разработанный Подгруппой, и соответствующие интервью, показали, что ряд членов МКС все большее внимание уделяют проблеме определения долгосрочных приоритетов на период свыше одного года. Комиссия по конкуренции Южной Африки, например, недавно начала разработку долгосрочного плана по установлению основных принципов распределения ресурсов. Органы некоторых стран, такие как Управление добросовестной конкуренции Великобритании, начали практику публикаций принятых ими основных стратегических принципов и выдвигают требование, чтобы проекты, предлагаемые внешними сторонами, соответствовали задаче достижения утвержденных Управлением приоритетов.
Как указано в опросе Подгруппы и соответствующих интервью, при разработке стратегии необходимо включить следующие компоненты.
2.3.2. Использовать портфель инструментов конкурентной политики
Термин «конкурентная политика» иногда приравнивается к исполнению запретов ограничивающей конкуренцию деловой практики. Как подчеркивалось МКС, конкурентная политика включает более широкий круг инструментов политики, посредством которых возможно развитие конкуренции хозяйствующих субъектов в стране. Совсем не обязательно, чтобы ведущее место в программе развития конкурентной политики занимало исполнение антимонопольного законодательства. Во многих юрисдикциях (например, в Хорватии), принявших участие в опросе и интервью, используются различные методы развития конкуренции. Среди всех возможных инструментов исполнение законодательства не должно занимать эксклюзивное положение. Страны могут адаптировать проводимую ими конкурентную политику соответственно своим уникальным потребностям и возможностям путем изначального выбора основных инструментов развития рыночной конкуренции (например, адвокатирование, образовательные программы, исследования и правоприменение), дальнейшей оценки роли данных инструментов в процессе накопления ведомством опыта и анализа полученных результатов, и постепенной оптимизации полномочий ведомства в плане использования тех или иных инструментов конкурентной политики. При этом каждое ведомство имеет достаточные возможности учета особых обстоятельств и своей изменяющейся «функциональности» посредством первоначального определения сферы ответственности и инструментов разработки и проведения конкурентной политики, очередности реализации видов деятельности и последующей корректировки своих полномочий.
Адвокатирование. Важнейшая роль конкурентной политики заключается в адвокатировании в государственных органах и для общества в целом роли рыночных процессов и конкуренции хозяйствующих субъектов как движущих факторов экономического развития. Государственное регулирование, которое ограничивает вход на рынок, ценообразование и торговлю, нередко ставит препоны на пути развития нового бизнеса и нарушает процессы конкуренции. Конкурентное ведомство может препятствовать применению мер, уменьшающих уровень конкуренции, путем раскрытия связанных с ними социальных издержек, а также требуя от государственных чиновников обоснования необходимости ограничения конкуренции между хозяйствующими субъектами. Конкурентное ведомство может способствовать развитию проконкурентной политики, участвуя в программах приватизации, давая свои комментарии по поводу вносимых законопроектов и подготавливая рекомендации для отраслевых регулирующих органов. По сложившейся традиции или согласно требованиям законодательства, конкурентные ведомства многих стран, которые приняли участие в опросе (например, Франция), разрабатывают основные принципы конкурентной политики и представляют их парламенту и другим высшим государственным органам, а также в региональные органы власти.
Образовательные программы. Конкурентные ведомства могут задействовать имеющиеся ресурсы для разъяснения руководителям хозяйствующих субъектов, потребителям и государственным чиновникам преимуществ рыночной экономики. Ведомства многих стран (например, Литвы) подчеркивают, что хорошо продуманная образовательная программа может оказаться полезной во многих аспектах. Повышение уровня осведомленности о деятельности ведомства может привести к тому, что ведомству будут сообщать информацию о потенциальных делах (например, Исландия). Конкурентное ведомство может стать своего рода катализатором дискуссии об адекватном уровне государственного вмешательства в экономику и верном выборе стратегий, способствующих росту экономики. Реализация образовательной функции может также помочь ведомству завоевать политическую поддержку рыночно-ориентированной политики. Для обеспечения долгосрочных положительных результатов, реформы неизбежно должны получить одобрение общественности. Расширенное участие и обеспечение поддержки широких слоев населения, особенно граждан, живущих в условиях крайней нищеты, требует осознанных усилий, направленных на повышение осознания обществом логического обоснования конкурентной политики и поощрения участия общественности в разработке и проведении конкретных мер.
Австралийская Комиссия по конкуренции и защите прав потребителей приняла полезную модель программы образования и укрепления связей с общественностью, которую конкурентные ведомства могут учесть при разработке собственных публичных образовательных программ. В ней выделяются несколько важных элементов: подготовка ежегодного отчета, в котором сформулированы кратко- и долгосрочные цели ведомства и анализируется работа за предшествующий год; выпуск информационно насыщенных брошюр в печатной и электронной формах, в которых объясняется оперативная деятельность ведомства и даются практические рекомендации для потребителей и представителей бизнеса; наличие информационного центра, сотрудники которого отвечают на запросы, поступившие по обычной или электронной почте, или по телефону; поддержка веб-сайта, на который заходит большое количество пользователей; и интенсивная программа развития работы со СМИ.
Правоприменение. Традиционно конкурентная политика была направлена, прежде всего, на инициирование дел по нарушению законодательства о конкуренции. Анализ комментариев, данных в ходе опроса и в интервью, предлагает рад подходов, которые молодые ведомства, работающие в условиях переходной среды, могут использовать при выработке стратегии правоприменения. В частности, необходимо добиться положительных результатов реализации программы приватизации государственных предприятий. Приватизация нередко поднимает существенные вопросы конкурентной политики, и без должного внимания к проблемам развития конкуренции, стратегия и методы отчуждения активов могут привести к трансформации государственных монополий в устойчивые частные монополии.

Правильная конкурентная политика в пост-приватизационный период способствует извлечению обществом максимальных преимуществ от реализации прав частной собственности. Например, если государство разделяет монолитное государственное предприятие на несколько частных фирм, вновь созданные хозяйственные субъекты могут стремиться осуществить сделки слияния, создавать холдинговые компании или реализовать какие-либо другие институциональные схемы с целью восстановления монопольной структуры, существовавшей в эпоху господства государственной собственности. Некоторые формы консолидации или сотрудничества способствуют повышению эффективности, поскольку участники могут, к примеру, реализовать преимущества экономики масштаба или получить доступ к дополнительным активам. Осуществляемый в рамках конкурентной политики контроль над сделками консолидации или сотрудничества является гарантией того, что подобные меры не являются всего лишь попытками воссоздания в частной форме предшествующей государственной монополии. В других случаях приватизированные субъекты могут попытаться использовать рудиментный статус гососбственности для укрепления доминирующего положения недобросовестным путем.


Серьезные опасения может вызывать также сговор между прямыми конкурентами. Рассмотрим четыре возможных сценария горизонтального сговора в контексте экономики переходного периода. Либерализация торговли может не оказать какого-либо воздействия на развитие конкуренции на различных локальных рынках товаров и услуг. Во многих странах сектор услуг характеризуется попытками сговора между действующими на рынке продавцами с целью повышения цен путем установления оплаты услуг, распределения продаж и ограничения входа. Вход на определенные рынки может представляться относительно простым и достаточным для разрушения картельной дисциплины; тем не менее, действующие на рынке поставщики совместными усилиями могут успешно ограничивать объем товаров и услуг на рынке. Такая ситуация особенно характерна, если действующие игроки рынка координируют свою деятельность посредством торгово-промышленных ассоциаций или других институтов, ранее признанных государством в качестве законных каналов для организации деятельности отрасли. Антикартельное законодательство должно включать четко прописанные положения о запрете ограничений объема товаров и услуг на рынке, накладываемых через решения торгово-промышленных ассоциаций или других организаций, и отказе в предоставлении освобождения от ответственности, даже если ранее государство признавало право частного «заказа», определяющего объем товаров и услуг.
Второе логическое обоснование антикартельного правоприменения – недопущение модели межфирменных отношений, существовавшей в условиях планового хозяйства. Принципы централизованного планирования, с системой производственных квот и контролем цен, прочно укоренились в сознании менеджеров отдельных фирм в виде соответствующей этики кооперации, которая превалирует даже при формальной либерализации в условиях складывающегося рынка. Когда правительство принимает законы, разрешающие предприятиям самим определять уровень производства и цены на производимую продукцию, кооперативная этика не исчезает мгновенно. Фирмы могут продолжать следовать нормам поведения, когда-то санкционированным государством. Включение в законодательство о конкуренции мер против сговоров, в частности, показывает, что государство не потерпит действий частных компаний, направленных на воссоздание методов коллективного планирования, от которых в данной стране уже отказались.

Третий сценарий касается государственных закупок. Во всем мире распространена практика, когда органы власти, ответственные за проведение государственных закупок, становятся «мишенью» для применения различных схем сговора рыночных агентов. Сговоры при участии в торгах представляют особую опасность в экономиках переходного периода, так как значительная доля экономической активности в стране и реализация многих публичных проектов, например, в сфере развития транспортной инфраструктуры, осуществляются посредством механизма государственных закупок. Антикартельные положения законодательства о конкуренции являются ценным инструментом наказания и сдерживания попыток подделки заявок при участии в тендерах.


Четвертый возможный вариант антикартельного правоприменения касается международных схем сговора. В последние годы были выявлен ряд международных картелей по фиксированию цен, продемонстрировавших способность транснациональных компаний реализовывать глобальные схемы раздела географических рынков и ограничения производства. Скорее всего, деятельность указанных картелей привела к повышению цен как для потребителей, так и для бизнеса в экономиках переходного периода. Внедрение антикартельных механизмов позволит стране с переходной экономикой добиваться возмещения ущерба, понесенного в результате деятельности международных картелей, и сотрудничать с зарубежными конкурентными ведомствами в преследовании участников международных сговоров.
Как видно из обрисованных выше сценариев, исполнение норм конкурентного права, запрещающих горизонтальные сговоры, имеет большое значение для развития экономики переходного периода. Однако методы реализации антимонопольных мер в условиях переходного периода не исчерпываются антикартельным правоприменением. Может потребоваться тщательное изучение монополизирующего поведения доминирующих на рынке фирм, если, например, ранее государство создавало или разрешало монополиям контролировать распределение товаров. Деятельность монополии по продаже товаров сдерживает развитие торговли на внутреннем рынке и ослабляет такой стимул к повышению производительности местных производителей, как импорт товаров.
Программа по исполнению законодательства о конкуренции также является антикоррупционной мерой. В ряде систем конкурентного права существуют прямые ограничения, направленные против действий представителей государственных органов, направленных на уменьшение уровня конкуренции. Некоторые меры запрещают государственным органам ограничивать вход на рынок, например, посредством введения лицензионных требований, если только такого рода полномочия не предоставляются решением парламента страны. Другие положения запрещают чиновникам предоставлять исключительные права франшизы или другим образом незаконно дискриминировать предпринимателей, пытающихся получить доступ рынку. Подобные меры препятствуют заключению и осуществлению коррумпированных соглашений между представителями органов власти и частного бизнеса. Фактически механизмы конкурентной политики мешают исполнения обещаний, данных чиновником (продавцом) взяткодателю (покупателю), о предоставлении незаконной экономической привилегии. Законодательство о конкуренции не содержит прямых санкций против взяткодателя или взяткополучателя в рамках гражданского или уголовного преследования. Скорее, уменьшаются преимущества, получаемые от неправомерных взаимовыгодных договоренностей, поскольку создаются препятствия для осуществления обещаний, являющихся основой любой разовой коррумпированной сделки и подрывается характерная для коррумпированной среды стабильность отношений «продавец-покупатель». Повышая издержки конструирования и исполнения коррумпированных договоренностей, конкурентная политика может помочь предотвратить их появление.
2.3.3. Обязательства должны соответствовать возможностям
Что касается антимонопольного исполнения, разумно, чтобы страна избрала следующую стратегию: сначала ввести в действие основополагающие запреты классических горизонтальных ограничений конкуренции, как-то: сговор при участии в тендере, а затем постепенно расширять спектр запретов. С другой стороны, можно сразу принять антимонопольные меры комплексного характера и по мере роста институциональных возможностей конкурентного ведомства расширять их оперативное применение в рамках более концептуально разработанных требований, реализация которых требует значительных ресурсов. Решение об исполнении определенных правовых положений не означает, что в стране нужно попытаться сделать все сразу. Альтернативой подходу «все или ничего» является оптимизация изначальной модели конкурентной политики в соответствии с расширяющимися возможностями страны и наличными ресурсами, а также с учетом обязательств зарубежных консультантов по предоставлению информационной поддержки.
Если изначально страна не обладает существенными ресурсами, можно начать с создания более простой системы развития конкуренции, с акцентом на адвокатировании и образовательных программах, и ввести в действие узкий круг поведенческих запретов, например, против картельных соглашений между поставщиками. По мере роста возможностей конкурентного ведомства и ресурсов, необходимых для реализации политики, можно вносить поправки в законодательство. Другой подход заключается во введении относительно развитой системы конкурентного права, однако при этом четко определить этапы внедрения определенных функциональностей с учетом роста возможностей конкурентного ведомства.
Как давно существующие, так и недавно созданные ведомства должны с осторожностью относиться к правовым требованиям, накладывающим значительное административное бремя. Примером могут служить контроль за сделками слияния, когда одним из элементов является определение пороговых значений, при которых фирмы обязаны информировать конкурентное ведомство о предполагаемых сделках. Здравый смысл подсказывает, что конкретное пороговое значение, устанавливаемое каждым ведомством, должно непосредственно зависеть от ресурсов, которыми данное ведомство располагает. Подтверждается, что анализ сделок слияния является весьма ресурсоемким направлением работы для молодых конкурентных ведомств. Следовательно, если порог будет установлен слишком низким, ведомство будет завалено информацией о сделках, обязательных к рассмотрению, многие из которых не оказывают сколько-нибудь существенного эффекта на уровень конкуренции. Таким образом, задание относительно высокого порогового значения может быть единственным способом, благодаря которому ведомства с недостаточным уровнем финансирования смогут должным образом задействовать ограниченные ресурсы для решения наиболее важных вопросов.
2.4 Накопление и поддержание базы знаний
Конкурентное ведомство может создать исследовательскую базу для изучения факторов, препятствующих развитию конкуренции. Инвестируя в «разработки и развитие в области конкурентной политики», ведомство формирует основу для деятельности в области адвокатирования конкуренции и грамотного отбора объектов правоприменения. Публикация результатов проведенных исследований расширяет возможности образования государственных органов и общества в целом относительно причин плохого функционирования экономики.
Одним из важных способов достижения данной цели являются отраслевые исследования, благодаря которым можно сделать ценные выводы о факторах, препятствующих развитию конкуренции. Отраслевые исследования как инструмент разработки конкурентной политики являются приоритетными в Канаде, Европейском Союзе, Великобритании (Комиссия по развитию конкуренции и Управление добросовестной конкуренции) и США (Федеральная Торговая Комиссия). Проведенные Подгруппой опрос и интервью показывают, что активизация международного сотрудничества в области обсуждения методологии и результатов такого рода исследований может быть полезна для многих стран, так как открывает широкие возможности использования подобного опыта странам, задумывающим проведение подобных исследований.
2.5 Развитие административной инфраструктуры
Приоритетным направлением как для развитых, так и для недавно созданных ведомств должно стать развитие полноценной административной инфраструктуры. Этой цели можно добиться несколькими способами.
2.5.1. Инструменты развития прозрачности

Важным элементом является приверженность развитию прозрачности: например, установление требования, что вносимые в конкурентную политику изменения должны быть оперативно преданы широкой гласности и подлежат обсуждению до их ввода в действие. В некоторых странах, принявших участие в опросе, разработанном Подгруппой, и интервью, например, в Армении, недавно были приняты меры, направленные на расширение возможностей внешних наблюдателей по мониторингу развития конкурентной политики. Процедуры обеспечения конфиденциальности информации, содержащейся в деловой документации или касающейся урегулирования споров, также имеют первостепенную важность для укрепления доверия к конкурентному ведомству. В анкетах многих стран (например, Исландии) и интервью указано, что конкурентные ведомства рассматривают жесткое исполнение административных процедур в качестве существенного элемента добросовестной практики и необходимой основы для завоевания репутации беспристрастного органа.


В процессе работы конкурентного ведомства в странах развивающейся рыночной экономики имеется возможность построить модель для совершенствования принципов публичной администрации в государственном секторе. В условиях экономики переходного периода создание нового конкурентного ведомства открывает перспективы качественной модернизации существующих административных структур. Средства достижения данной цели включают реализацию следующих принципов: независимость конкурентного ведомства от политического влияния; обязательность раскрытия содержательного наполнения и логического обоснования решений, принимаемых ведомством; возможность заинтересованных сторон выступать против отклонения от установленных законом процедурных норм или при осуществлении регулирования.
2.5.2. Инвестиции в информационные технологии
Инвестиции в информационные технологии и сетевые коммуникации играют важную роль в построении эффективной административной инфраструктуры. В Нидерландах залогом успеха конкурентного ведомства в борьбе против группы картелей общенационального масштаба в строительной отрасли явилось создание электронной базы данных для отслеживания и контроля сотен дел, рассматриваемых в рамках данной амбициозной программы правоприменения. Инвестиции в информационные технологии также облегчают работу по подготовке кадров и проведению исследований, поскольку все более широкий спектр материалов источников и исследовательского инструментария становится доступен в электронной форме в Интернете.
2.5.3. Организационная структура
Проведенные Подгруппой опрос и интервью показали, что конкурентные ведомства используют ряд подходов в организации своей деятельности. Были выявлены важные общие черты, характерные для разных юрисдикций. В большинстве конкурентных ведомств под разными названиями созданы структурные единицы по международным делам, правовым отношениям, вопросам управления и оперативной деятельности, кадрам, связям со СМИ, и образовательным программами для общественности. В большинстве ведомств также существует секретариат, в обязанности сотрудников которого входит официальная отчетность. Распространенной практикой (например, в Германии) является создание юридического отдела, или отдела судебных процессов, эксперты которого дают другим сотрудникам юридические консультации по вопросам административной практики и процедур и нередко представляют интересы конкурентного ведомства в судах данной юрисдикции. Ведомства, как правило, разделяют функции по отделам (например, развитие конкуренции и защита прав потребителей), хотя в некоторых странах, как указано выше, проведена реорганизация, направленная на объединение определенных функций для исполнения в одном подразделении. Если ведомства рассматривают определенные правонарушения как уголовные преступления, то, как правило, создаются специальные отделы, которые занимаются только такого рода уголовными делами.
Помимо указанных моделей конкурентные ведомства демонстрируют значительное разнообразие методов организации своей работы. В частности, базовый выбор заключается в том, следует ли организовать деятельность по функциональному признаку (например, сделки слияния, картели, доминирующее положение) или по отраслям промышленности. Очевидно, что многие ведомства, которые экспериментировали с обоими подходами, ведут постоянный поиск оптимальной структуры (например, Эстония). Выявлена также существенная разница в том, каким образом административные задачи определенного характера, допустим, мониторинг соответствия законодательным актам, распределяются между конкретными подразделениями или группами по рассмотрению дел, работа которых и привела к принятию соответствующих актов. Пока не накоплена достаточная системная база данных, позволяющая сделать выводы о том, какой подход приводит к наилучшим результатам, однако эта тема заслуживает дальнейшего исследования.
По результатам опроса и интервью выявлены также еще две тенденции. Во-первых, это очевидное стремление к учреждению специальной должности Главного экономиста ведомства. Во-вторых, осознанное внедрение методов контроля качества, с помощью которых можно получить второе мнение о рекомендациях, разработанных группами, рассматривающие дела. Обе меры вытекают из желания усовершенствовать методологию контроля качества как составного элемента принятия решения о судебном преследовании.
2.6. Поиск и удержание квалифицированных специалистов
Нет более важной оперативной задачи для конкурентного ведомства, чем поиск и удержание квалифицированных специалистов. Выполнение данной задачи наиболее сложно в странах, где доходы сотрудников частных компаний существенно превышают зарплаты работников государственного сектора (и таких странах достаточно много). Результаты опроса и интервью выявили ряд способов, с помощью которых ведомства пытаются преодолеть данную проблему. В некоторых странах конкурентные ведомства предоставляют своим сотрудникам определенные преимущества, касающиеся качества жизни – например, возможности работы из дома с использованием телефонной и электронной связи, гибкий график, наличие собственного детского сада для детей сотрудников – которые не всегда гарантируются в частном секторе. Другие конкурентные ведомства, учитывая существенную ротацию кадров, разработали специальные тренинговые программы, цель которых – обеспечить быстрое «вхождение в систему» новых специалистов, приступающих к работе в ведомстве. В то же время, в ряде стран ведомства поддерживают связь со своими бывшими «молодыми» сотрудниками, ожидая, что по истечении времени такие качества работы в конкурентном ведомстве, как ее интеллектуальный характер и защита публичных интересов, могут привлечь некоторых специалистов обратно в государственный сектор. В других странах – к примеру, в Турции – проводится эксперимент по рекрутированию не столько специалистов в области экономики или права, сколько прошедших подготовку интегрального характера по выполнению аналитических задач и расследованию дел.
Полученные в ходе опроса сведения показывают, что в некоторых странах определенные функции осуществляются по контракту внешними сторонами. Например, Австралийская Комиссия по конкуренции и защите прав потребителей, как правило, использует сторонних адвокатов, которые представляют ведомство при рассмотрении дел о нарушении законодательства о конкуренции в национальных судах. По-прежнему значительное число ведомств пользуются услугами университетских экономистов и экономических консалтинговых фирм, которые помогают ведомству провести оценку возможных дел и подготовить экспертные свидетельства для суда.
2.7. Улучшение доступа к деловой документации
Возможность получить документы компаний (в том числе, с помощью таких методов, как принудительный привод в суд, выдача ордера на обыск или неожиданные рейды («рейды на рассвете») и запросить свидетельские показания физических лиц является чрезвычайно важной для успешной работы конкурентного ведомства. В ответах на опрос и интервью, данных представителями более молодых конкурентных ведомств, особенно в странах с переходной экономикой, отсутствие такой возможности указано как одно из принципиальных препятствий эффективной работы ведомства. В некоторых странах попытки реализовать адекватные инструменты сбора информации встречают противодействие (укоренившееся в длительных традициях публичного администрирования) использованию принудительного привода в суд в целях исполнения нормативных экономических требований.
2.8. Механизмы разрешения споров
В ответах на опрос и интервью указывается, что конкурентные органы могут использовать различные подходы к разрешению споров. В некоторых странах (например, Чили) конкурентные ведомства наделены полномочиями принятия первичных решений, которые затем могут подлежать судебному пересмотру в апелляционных судах общей компетенции. В других странах решения по всем делам выносит суд первой инстанции общей компетенции. В третьей группе стран существуют специальные суды, которые могут пересматривать решения конкурентного ведомства или в которые ведомство передает дело на рассмотрение, если конкурентные органы не обладают полномочиями самостоятельно выносить решения.
Пока не накоплена систематизированная информация, позволяющая сделать выводы об относительной эффективности данных подходов к принятию решений. Интервью с представителями конкурентных ведомств по поводу их опыта работы с использованием различных моделей показывают, что данное направление является перспективной областью дальнейших исследований. Особенно интересным может оказаться сравнение степени уважения, проявляемого к конкурентному ведомству при представлении дела в суде общей компетенции и в специализированном суде, рассматривающем дела о нарушении законодательства о конкуренции.
2.9. Отношения с «дополняющими» институтами
Успешная деятельность конкурентного ведомства во многом зависит от качества работы «дополняющих институтов» вне системы конкурентных ведомств. Многие страны (например, Болгария) отметили значительную роль отраслевых регуляторов, которые также несут ответственность за эффективность конкурентной политики. Несколько стран – среди которых особенно выделяется Австралия – интегрировали некоторые традиционные функции публичного регулирования (включая вопросы доступа и ценообразование на рынке телекоммуникаций) в работу конкурентного ведомства. Большинство других ведомств полагаются на договоренности с отраслевыми регуляторами о координации политики в сферах, являющихся предметом общих интересов.
Органы прокуратуры, рассматривающие определенные правонарушения как уголовные преступления, представляют собой другой дополнительный институт в рамках выработки и проведения конкурентной политики. В некоторых случаях конкурентное ведомство является частью исполнительной ветви власти (например, Министерство юстиции США) и имеет полномочия преследования уголовных преступлений по закону. В других (например, в Дании) конкурентное ведомство передает информацию о потенциальных уголовных правонарушениях в прокуратуру, которая представляет дело в суде.
Эффективность работы конкурентных органов также определяется жизнеспособностью ряда институтов поддержки, как государственных, так и частных, обеспечивающих ресурсы, необходимые для исполнения требований законодательства. Среди них выделяются университеты, которые оказывают существенный вклад в процессы экономической и политической либерализации. В университетах готовят специалистов в области делового администрирования, экономики, права и государственного управления. Выпускники указанных факультетов приходят на работу в государственные учреждения, которые занимаются разработкой новых законов, или в частный сектор, где консультируют хозяйствующих субъектов, чьи интересы затрагиваются в процессе правоприменения. В университетах также ведутся исследования, в ходе которых анализируется текущая публичная политика и делаются выводы о необходимости ее корректировки. Создание и укрепление собственных, самоокупаемых центров в университетах и других организациях, занимающихся сбором данных и исследованиями в области публичной политики, является ключевым шагом к повышению качественного уровня конкурентной политики.
Большинство режимов правового регулирования также используют услуги различных некоммерческих организаций, когда необходимо разъяснить сущность законодательных актов заинтересованным группам. Профессиональные ассоциации представляют собой структуры, посредством которых юристы и другие группы, предоставляющие консалтинговые услуги компаниям, могут узнать о нововведениях в области конкурентной политики. Средства массовой информации распространяют информацию о правах и обязанностях субъектов в соответствии с законом, сообщают о тенденциях экономического развития и деятельности отдельных компаний и осуществляют мониторинг эффективности работы государственных органов, ответственных за исполнение требований законодательства. Группы защиты прав потребителей информируют граждан об их законных правах и занимаются сбором жалоб по поводу вероятных нарушений законодательства.
2.1. Развитие отношений сотрудничества с другими конкурентными ведомствами
Конкурентные ведомства должны использовать возможности международного регионального сотрудничества в области развития институтов конкурентной политики. Региональное сотрудничество может стать важным средством реализации новых возможностей правоприменения и снижения издержек, связанных с созданием новых институтов конкурентной политики. Более масштабные международные проекты также обеспечивают возможности сотрудничества стран с переходной экономикой в рамках разработки стратегий правоприменения, гармонизации процедур и основных стандартов, и обмена опытом передовой практики. Иногда участие в региональных альянсах способствует тому, что страны с переходной экономикой сокращают издержки путем консолидации определенных функций на региональном уровне, например, расследование ограничений торговли в масштабах региона или вынесение судебного решения по делу. Международные организации, например, МКС, могут предоставить полезные каналы передачи информации и ноу-хау. Отношения, формирующиеся в процессе участия в работе таких организаций, способствуют развитию как формального, так и неформального взаимодействия между конкурентными ведомствами.
Ряд ведомств использует обмен сотрудников с другими ведомствами с целью изучения опыта как важное средство повышения уровня сотрудничества и передачи оперативных ноу-хау. Например, Канада и Австралия осуществляют успешную программу двустороннего обмена сотрудниками как между собой, так и с другими ведомствами. Федеральная Торговая Комиссия США в настоящий момент разрабатывает расширенную программу двусторонних обменов в рамках реализации полномочий, полученных согласно недавно принятому в США Закону SAFEWEB (направленного против мошеннической практики в сети Интернет в целях защиты прав потребителей2). В этих и других странах обмен сотрудниками также обеспечивает преимущества вознаграждения сотрудников за лучшие результаты в работе и дает им возможности, не всегда доступные для работников частного сектора.
3. Выводы: роль непрерывного анализа и оценки
Успешная реализация программ конкурентной политики требует постоянного анализа конкурентным ведомством эффективности разработки и реализации конкурентной политики. Непрерывная оценка опыта внедрения является важным элементом любой программы конкурентной политики. В большинстве стран совершенствование конкурентной политики происходит постепенно, а не в результате «большого взрыва». Пожалуй, наиболее важным выводом работы Подгруппы является то, как рутинный анализ основных проектов конкурентного ведомства и процедурной реорганизации способствует регулярной корректировке формальной правовой базы, организационной структуры ведомства и его оперативной деятельности.

1 Изложенные в статье взгляды члена Комиссии Ковачича отражают только его личную точку зрения, которая не обязательно совпадает с позицией Федеральной Торговой Комиссии США или любого другого члена Комиссии.

2 Примечание переводчика.




Каталог: netcat files
netcat files -> Учебное пособие для школьников Москва 2012 Содержание Методы исследований в экологии 3 Растения, растущие вокруг 20
netcat files -> По Мероприятию 22 Приложение 1
netcat files -> Программа по географии составлена на основе примерной программы для среднего (полного) общего образования
netcat files -> Роль антимонопольного регулирования в условиях продовольственной нестабильности (на примере Республики Казахстан) Мажит Тулеубекович Есенбаев
netcat files -> Доклад «О состоянии конкуренции и ценообразовании на рынках нефти и нефтепродуктов»
netcat files -> Бюллетень №23 2015 год г. Майкоп 2016 год
netcat files -> Для студентов высших учебных заведений гуманитарного профиля
netcat files -> Программа конференции (проект) : 24. 10. 2016 Заезд, регистрация, расселение участников


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал