Принципы оэср в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов оэср


Глава 2 Предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия



страница3/8
Дата17.10.2016
Размер1.66 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8
Глава 2

Предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия


Очень важно, чтобы решения регуляторных органов и их функции принимались и осуществлялись с максимальной добросовестностью, что позволит обеспечить доверие к регуляторному режиму. И еще важнее для обеспечения законности и правопорядка поощрение инвестиций и создание благоприятных условий для всеобщего развития, построенного на доверии. Данная глава рассматривает пути защиты регуляторов от нецелесообразного вмешательства, в том числе в порядке создания независимых регуляторов, а также вопросы обеспечения уверенности в регуляторной системе.


Принципы, направленные на предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия


Предотвращение нецелесообразного вмешательства


  1. Принятие независимых регуляторных решений в удалении от политического процесса приемлемо в тех случаях, когда




    • регулятор должен рассматриваться в качестве независимого для поддержания доверия общественности благодаря объективности и беспристрастности принимаемых им решений,




    • и правительственные, и неправительственные организации регулируются в рамках одного и того же механизма и потому требуется обеспечить конкурентный нейтралитет, или




    • решения регулятора могут оказать существенное влияние на определенные интересы, и существует необходимость в защите беспристрастного подхода;




    • автономия регуляторов (организационная, финансовая и связанная с принятием решений), включенных в состав министерств, должна быть защищена положениями законодательства, наделяющего их полномочиями.




  1. Все регуляторы должны действовать в пределах полномочий, предоставленных им законодательством, и соблюдать интересы долгосрочной национальной политики.




  1. Новые или существенные политические решения должны быть обоснованы регулятором на основании эмпирических данных и в свете оценки предшествующих мероприятий, и такое обоснование должно быть предоставлено на суд общественности.




  1. Регуляторы должны вести постоянный мониторинг, направленный на поиск потенциально существенных проблем и заранее предупреждать регулируемые предприятия и общественность о новых крупных политических инициативах и предоставлять достаточно времени для получения отклика от заинтересованных лиц, а также ответной реакции от регулятора.

5. Члены правления, руководящие сотрудники и прикомандированный штат не должны участвовать в принятии каких-либо решений, затрагивающих прежних работодателей.


6. В тех случаях, когда для регулируемого предприятия делаются исключения, о таких исключениях должно быть известно всем регулируемым предприятиям, общественности, министру и законодателям.


Поддержание доверия

7. Если министр уполномочен законодательством на осуществление руководства деятельностью независимого регулятора, пределы таких полномочий должны быть четко определены. Законодательство должно включать ясные положения о сферах, которые находятся под таким руководством, и о времени, когда такое руководство может осуществляться. Любое руководство, осуществляемое министром или политическими деятелями, подлежит документальному оформлению, и сведения о нем должны быть опубликованы. Что касается экономических регуляторов, предпочтительно, чтобы законодательство не допускало руководства исполнением ими своих полномочий министрами.
8. Любые отношения между министром, министерством и независимым регулятором должны поддерживаться таким образом, который не будет препятствовать фактической или предполагаемой независимости процесса принятия регулятором решения.
9. Критерии назначения членов руководящих органов регулятора и основания и порядок смещения с должности таких лиц, должны быть четко прописаны в законодательстве. Процедуры должны включать правовые или судебные действия для обеспечения большей прозрачности и подотчетности.


  1. Правительство и /или законодательная власть (парламент/конгресс) должны определить и опубликовать для каждого регулятора политику (на периоды так называемого охлаждения), регулирующую вопросы трудоустройства руководящих работников регуляторных органов и членов руководящих органов регулятора после их ухода с должности.




Важность регуляторной добросовестности
Высокая степень регуляторной добросовестности позволяет добиться объективного, бесстрастного, последовательного процесса принятия решений и избежать рисков конфликта, субъективности или неправомерного влияния. Характер ряда регуляторных решений может время от времени нести более высокие риски для добросовестности регуляторных процедур, например, из-за давления, которое оказывают лица, чьи интересы оказываются затронуты, или из-за спорности и иногда политической чувствительности самого характера принимаемых решений.
Создание регулятора, обладающего определенной степень независимости (как от тех, кого он регулирует, так и от правительства) может обеспечивать рост доверия к регулятору и веры в то, что регуляторные решения принимаются добросовестно. Высокая степень добросовестности способствует росту результатов реализации принятых регулятором решений. Регуляторы должны обладать средствами к предотвращению нецелесообразного вмешательства в их процесс принятия регуляторных решений и к поддержанию доверия к своей компетентности и способности исполнять свои обязанности.
Независимость регуляторов
Очень важно понять, как добросовестность регулятора будет защищена в формате внешних механизмов управления регуляторным органом. Все решения и действия регуляторов должны носить объективный, непредвзятый, последовательный характер и должны быть профессиональными. Никакого общепринятого определения тех характеристик, которые делают регулятора независимым, нет. Целевая группа по совершенствованию регулирования в Великобритании (2003) создала собственное определение независимого регулятора:
Орган, который был учрежден на основании Парламентского акта, но который дистанцируется в своей работе от правительства и который обладает одним или несколькими из перечисленных далее полномочий: право проведения проверок, координационные полномочия, право предоставления рекомендаций третьим лицам, лицензирование, аккредитация или правоприменительная практика (стр. 6).
В связи с этим возникает вопрос, что значит «дистанцироваться», и в рамках данных принципов данное определение обозначает, что регулятор не является объектом руководства в части отдельных принимаемых им решений со стороны исполнительной власти, но может рассчитывать на поддержку должностных лиц в министерстве или обладать собственным штатом.
Также существуют отдельные институциональные модели независимости, и ряд независимых регуляторов полностью независимы от национальных правительств и министерств. Многие секторы в ЕС имеют независимых регуляторов в соответствии с определениями, приведенными в законодательстве ЕС. Например, в сфере электронной коммуникации действуют положения статей 3.3. и 3.3.а Рамочной директивы 2002/21/ЕС в редакции директивы 2009/140/ЕС. Таким образом, в ряде юрисдикций концепция независимого регулятора предусматривает даже более высокую степень независимости, чем та, что описана в данных принципах. При применении таких принципов следует учитывать различия в контексте.
Создание регулятора, обладающего определенной степенью формальной независимости, как от тех, кого он регулирует, так и от правительства, может способствовать росту доверия к тому, что принимаемые им решения носят беспристрастный характер.
Закрепление независимости регулятора в законодательном порядке не гарантирует независимости поведения и решений конкретного регулятора (Thatcher, 2002, 2005). Культура независимости, сильное руководство и надлежащие рабочие отношения с правительством и прочими заинтересованными лицами очень важны для формирования поведения независимого регулятора. Политическая история и контекст, в котором действуют регуляторы, могут быть приспособлены или не приспособлены к культурной независимости в зависимости от случая. Тем не менее, формальная защита независимости регуляторов, которая обсуждается в данной главе, является важным, если и не достаточным, элементом достижения независимости (Gilardi and Maggetti, 2010).
При создании независимой регуляторной функции следует обратить внимание на то, создается ли регулятор на основании законодательного акта за пределами министерских структур (но в то же время остается подотчетным министру) или в качестве административной единицы министерства. На практике независимые регуляторы должны обладать внутренними возможностями для поддержания усилий правительства, направленных на обеспечение гарантированной подотчетности и прозрачности, и на основании этого следует принимать решение о размещение в рамках существующей организации новой регуляторной функции или субъекта контроля.1
Любые рассуждения о независимости должны учитывать прежде всего то, что «независимость» регулятора от правительства никогда не может быть абсолютной, но может определяться только степенью и характером. Однако уровень автономии регулятора безусловно будет способствовать сохранению предполагаемого доверия со стороны регулируемых предприятий в части принимаемых регулятором решений. Полномочия регулятора (включая полномочие по сбору средств) всегда определяются законодательством и подлежат регулированию со стороны министров в большей или меньшей степени. Ряд факторов могут определять степень и характер независимости регуляторов. Такие факторы рассматриваются далее в данной главе.
В каких случаях наиболее эффективным будет независимый регулятор?
Ключевым вопросом является вопрос о том, кто сможет принимать наилучшие регуляторные решения: независимый регулятор, или министр, или должностное лицо министерства. Согласно документу ОЭСР от 2012 года «Рекомендации Совету по регуляторной политике и управлению» решение о создании независимого регуляторного органа должно рассматриваться в следующих случаях:
1. если есть необходимость в создании регулятора, который будет восприниматься как независимый, для сохранения общественного доверия к объективности и непредвзятости решений;
2. и государственные, и негосударственные организации регулируются на основании одной и той же системы, и следует обеспечить конкурентный нейтралитет; или
3. решения регулятора могут оказать существенное влияние на определенные интересы, а значит, есть необходимости в защите их непредвзятости.
В данных трех случаях регуляторная добросовестность очень важна и высока вероятность серьезного риска (или предполагаемого риска) для добросовестности регулятора. Таким образом, гарантируется существенная степень независимости и дистанцированности от исполнительной власти.
Независимый регулятор является важным условием повышения регуляторной уверенности и стабильности. Это особенно важно, если регулятор является рыночным регулятором, так как в таком случае правительство само может быть заинтересованным лицом, например, в качестве акционера или участника рынка, и потому в такой ситуации выше необходимость в создании независимого регулятора.


Врезка 2.1. Примеры независимых регуляторов
Федеральное сетевое агентство Германии по электроснабжению, газу, телекоммуникациям, почте и железным дорогам (Bundesnetzagentru») является примером регулятора, обладающего высокой степенью независимости, для всех регулируемых секторов (см. также раздел «Регуляторное управление сетевыми отраслями» в Обзоре товарного рынка ОЭСР от 2013 года, в котором, в том числе, рассматриваются секторы электроснабжения, газа и телекоммуникаций).
Его независимость закреплена в явном порядке в законе (пар. 1 Gesetz uber die Bundernetzagentur fur Elektrizitat, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen), агентство не имеет доминирующего источника финансирования, и регулятор не может получать распоряжений или руководств от правительства в отношении своей стратегии, при решении частных вопросов или рассмотрении жалоб. Решения регулятора могут быть опротестованы только в суде высшей инстанции.
Источник: ОЭСР (2013а), «Первоначальные сведения о регулировании товарного рынка – Обзор. Результаты для экономических регуляторов», неопубликованный документ.

Размеры риска и степень необходимой независимости позволят принять информированные решения о наиболее подходящем месте размещения штата независимого регулятора: в составе министерства или в качестве самостоятельного органа (см. рис. 2.1)



Рисунок 2.1. Регуляторная добросовестность, независимость и институциональная форма1











  1. Поддерживающие механизмы включают: прямой контроль регулятора за собственным персоналом в форме приятия решения о найме или в форме Рамочного договора с руководителем Министерства или Министра, положения, которые влияют на срок исполнения регулятором обязанностей, явные ограничения в отношении дачи руководящих указаний, соглашения о финансировании и т.д.

Регуляторная добросовестность связана с достижением более высоких результатов. Ряд регуляторов, которые работают в быстро меняющихся регуляторных условиях, должны обладать высокой адаптивностью для того, чтобы откликаться на меняющуюся ситуацию. Данный вопрос эффективно решается, если регулируемые предприятия испытывают доверие к решениям и вмешательству со стороны регулятора.


Решение о степени независимости регулятора зависит от объекта регулирования, суждения о наилучших методах регулирования такого объекта и о том, какая институциональная форма наилучшим образом отвечает характеру деятельности регулятора. Для ряда регуляторных решений доверию регулируемых предприятий и общественности больше всего угрожает демонстрация того, что такие решения принимаются под политическим влиянием (Christensen and Laegreid, 2006; Meloni, 2010).
В одних случаях будет очевидно, что необходим юридически независимый и организационно самостоятельный регуляторный орган, в других – такое решение будет предметом обсуждения. Факторы, которые следует учесть, приведены в Таблице 2.1.
Наделение законодательной властью независимых регуляторов полномочиями позволяет им принимать регуляторные решения независимо от политического влияния, но в рамках подотчетности, установленной для регулятора.
Таблица 2.1. Факторы, которые следует учитывать при создании независимого и структурно обособленного регуляторного органа


Фактор

Описание


Реальные обязательства в долгосрочной перспективе

Создание более независимого регулятора может стать важным посланием регулируемым предприятиям о преданности правительства объективному и прозрачному механизму управления и правоприменения.

Стабильность

Чем больше дистанция от политического влияния, тем больше вероятность создания последовательного и предсказуемого процесса принятия регуляторных решений.1

Решение потенциальных конфликтов интересов

Регуляторные решения, которые оказывают существенное финансовое влияние на деятельность правительства, например на бюджетную сферу или сферу оказания услуг, или в тех случаях, когда решения, которые должны приниматься беспристрастно в отношении государственных и негосударственных организаций, наилучшим образом могут приниматься органами, дистанцированными от министерств и министров.

Накопление регуляторного опыта

Если присутствует необходимость в опыте специалистов регуляторной сферы, который проще всего накопить в специализированной организации с гарантированными ресурсами.

1. Более последовательный и предсказуемый механизм принятия регуляторных решений может подстегнуть поток инвестиций, особенно в части долгосрочных потребляемых активов, таких, которые используются в коммунальных отраслях. См. «Принципы экономического регулирования Министерства предпринимательства, инноваций и ремесел» (2011 г.) www.bis.gov.uk/assets/biscore/better-regulation/docs/p/11-795-principles-for-economic-regulation, доступ последний раз осуществлялся 10 декабря 2012 года; Burns, Phib and Christoph Riechmann (2004) «Инструменты регулирования и их влияние на инвестиционное поведение», Рабочий документ исследования политики Всемирного банка 3292.


Основополагающей целью создания регулятора в качестве независимого органа является сокращение рисков и управление рисками или предполагаемыми рисками, угрожающими регуляторной добросовестности. Высокий уровень независимости и надлежащим образом выстроенные механизмы подотчетности являются взаимоподдерживающими элементами. Регуляторы, которые наделяются большими полномочиями и большей автономией при принятии решений, также должны нести большие обязательства по подотчетности перед правительством и законодателями за те способы, которыми они осуществляют такую власть. Надежные механизмы ответственности для независимых регуляторов, которые не избираются и не управляются непосредственно избранными должностными лицами, позволяют их министрам и законодательной власти оценивать эффективность достижения поставленных перед регуляторами целей и добросовестность исполнения полномочий. Такие вопросы обсуждаются далее в Главе 4.


Врезка 2.2. Ведомство по защите потребителя и рынкам, Нидерланды
Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам (АСМ) формально является автономным административным органом без создания юридического лица. Оно действует на основании Рамочного закона об автономных административных органах (Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen). Согласно данному закону только Правление АСМ является автономным административным органом. Министр предоставляет штат автономному административному органу. Рамочный закон предусматривает, что персонал, привлеченный Правлением АСМ, наделяется полномочиями исключительно Правлением. Привлеченный персонал подотчетен исключительно Правлению. Такой персонал не должен обращаться за инструкциями к министру, и министр не имеет право отдавать распоряжения штату, нанятому Правлением АСМ. Таким образом, законодательно закрепляются жизненно важные условия, обеспечивающие независимость штата.
Для того, чтобы гарантировать независимость регулятора, одного законодательства недостаточно. Внутренний механизм управления играет очень важную роль. В связи с этим АСМ рассматривает независимость как одну из трех основных ценностей. Другими основными ценностями являются открытость и профессионализм. Данные основные ценности образуют основу всех действий АСМ.
На практике, независимое положение АСМ как организации означает, с одной стороны, критическое отношение и независимое суждение, а с другой – поддержание открытых и конструктивных отношений с министерствами, другими регуляторами и заинтересованными лицами.
Источник: Ведомство по защите потребителя и рынкам (2013), Нидерланды.


Когда создание регулятора в рамках министерства является наилучшим решением?
Для ряда регуляторных решений безусловным преимуществом будет их принятие организационно самостоятельным, независимым регулятором, но в других случаях преимущества такого независимого процесса принятия решений могут быть сведены к нулю неудобствами, связанными с тем фактом, что решения принимаются за пределами министерств.
Если действует один или несколько факторов из указанных в таблице 2.2. (Правительство штата Виктория, 2010 г.), регуляторные решения лучше принимать министру или должностным лицам министерства под надзором и управлением министра.
Если регулятор расположен в пределах министерства, может быть обеспечена различная степень его свободы от вмешательства со стороны министерских работников за счет выстраивания регуляторного механизма. Например, законодательство может предоставлять министру и руководству министерства право активного участия в оперативной политике и стратегии регуляторов, но вместе с тем включать положения, запрещающие любому лицу, в том числе министру, управлять процессом принятия решений отдельными лицами в министерстве в отношении определенных вопросов, таким образом, предоставляя ограниченную степень свободы.
Таблица 2.2. Факторы, которые следует учитывать при создании регуляторной структуры на базе министерства


Фактор

Описание

Полностью встроенная функция

Регуляторная функция должна быть полностью интегрирована в деятельность министерства, что позволяет сосредоточить специальные знания и опыт в пределах правительства

Меняющееся регуляторное окружение

Регулируемое окружение является быстро меняющимся, при этом политика находится в стадии разработки. Регуляторные решения не могут быть отделены от политического выбора, который, соответственно, делают люди под прямым контролем избранных министров.

Минимальная функция

Регуляторная функция соотносится с нерегуляторной деятельностью министерства, например, с поставкой услуг. Создание отдельной организации для выполнения функции или наделение ей существующего независимого регулятора не оправдано.



Распределение полномочий по принятию регуляторных решений
Ряд законодательных систем наделяют полномочиями по принятию регуляторных решений министров, в то время как другие предоставляют основные полномочия по принятию решений должностному лицу, указанному в подзаконном акте, которое может быть министром или другим государственным должностным лицом на службе в министерстве. В любой из указанных ситуаций лицо, принимающее решения, обладает правом передачи своих полномочий, как полностью, так и частично.
Если принятие регуляторного решения включает оценочные суждения (которые могут быть получены от независимого опытного консультанта), лучше всего, чтобы правом принимать такие решения был наделен министр, который непосредственно отчитывается пред законодательной властью. Например, принятие решений по спорным вопросам планирования, включающим взвешенные политические цели, как правило поручается избранным советникам или министрам. И наоборот, право принятия решений на основании объективных критериев, даже если они требуют определенного субъективного суждения, может быть обоснованно предоставлено государственному должностному лицу. Если требуется техническая или правовая экспертиза, а лицо, принимающее решение, не является экспертом, такая экспертиза должна быть проведена в форме консультации и для этого должны быть предусмотрены соответствующие институциональные механизмы.
Формальное распределение полномочий может иметь значительные законодательные последствия. Например, австралийские суды проводили проверку министерских решений на ином основании, чем то, которое они использовали при проверке решений, принятых государственными служащими.2 Кроме того, государственный служащий, действующий на основании переданных полномочий, обладает меньшей формальной автономией при осуществлении таких полномочий, чем при исполнении полномочий, которые напрямую закреплены за той должностью, которую такой государственный служащий занимает на основании подзаконного акта (см. следующий раздел о передаче полномочий).
Соответственно, очень важно учитывать данные вопросы при создании регуляторных механизмов, в рамках которых ожидается, что лица, принимающие решения, будут находиться в составе министерств.
Предотвращение нецелесообразного вмешательства
Существует множество причин, по которым различные стороны могут стремиться оказывать влияние на решения регуляторов. Если это приносит выгоды политического, финансового или иного характера, регуляторы будут испытывать давление со стороны тех, кто будет заинтересован в принятии выгодного с любой точки зрения решения в свою пользу. Даже в отсутствие влияния в том случае, если принимаемое решение является неблагоприятным для ряда заинтересованных лиц или регулируемых объектов, может возникнуть подозрение, что решение было принято под неправомерным влиянием.
Регуляторы могут избежать, как реального, так и предполагаемого влияния, просто оставаясь как можно более открытыми и придавая своим решениям как можно больше прозрачности. Решения, основанные на эмпирических данных или результатах исследований, оценка результатов после реализации решения и вовлеченность заинтересованных лиц помогут создать доверие к таким решениям. Открытое обсуждение обоснований или доводов, которые лежат в основе принимаемых решений, с участием общественности очень важно не только для достижения высоких результатов регуляторной деятельности, но и для положительного решения других вопросов, таких как сохранение правового общества.
Точно также регуляторы часто изучают будущие вопросы регулирования в форме периодических обзоров (т.н. «сканирование горизонта»). Иногда регуляторы предоставляют особые льготы регулируемым предприятиям по серьезным основаниям (например, освобождают их от исполнения какого-либо требования или предоставляют отсрочку). Обо всех таких случаях следует сообщать, так же как и о любых новых серьезных предложениях, которые могут касаться регулируемых предприятий, самим регулируемым предприятиям, общественности, министрам и законодательной власти. Такие шаги снизят вероятность того, что принятое решение, новое требование или вмешательство станет неожиданностью для регулируемого предприятия. Это также снизит вероятность обвинения регулятора в том, что решение было принято в пользу одной стороны за счет других.
И наконец, следует ликвидировать возможность влияния на сотрудников регуляторных органов или возможность обвинения таких сотрудников в принятии решения под влиянием других лиц. Следует ввести запрет на участие или требование об отстранении членов правления, старшего руководящего персонала или других сотрудников от участия в принятии решений, которые затрагивают интересы их бывших нанимателей. Это позволит еще лучше защитить регуляторов от фактического или предполагаемого влияния, которое может носить неэтичный или несправедливый характер.
Поддержание доверия к процессу принятия решений
Независимость существует в пределах правовых основ, предусмотренных законодательством в отношении регулятора, и как говорилось выше, всегда возможна лишь до определенной степени. Структурная самостоятельность, однако, - еще один важный момент, позволяющий снизить риски, угрожающие добросовестности регулятора.
Наиболее независимые регуляторы создаются в форме отдельных уставных органов или должностей через формальную и, как правило, публичную процедуру назначения членов руководящего органа и с особой законодательной базой, регулирующей цели, функции, полномочия и подотчетность регулятора. Это позволяет ограничить степень вовлеченности министерства или министерских работников в оперативный процесс принятия решений регулятором. Независимость в рамках принятия решений также может быть обеспечена рядом других средств, в том числе следующими:


  • операционная ясность (вм. Введение);




  • четкое определение в законодательстве полномочий по принятию решений;







  • определение полномочия министра по направлению деятельности регулятора или прозрачный процесс издания распоряжений (см. Главу 4);




  • достаточная ресурсная база (см. Главу 6);




  • гибкость при формировании штата – привлечение и удержание компетентных специалистов для выполнения определенных регуляторных функций;




  • прозрачные процессы назначения руководящих органов и руководителей высшего звена;




  • очевидные положения, определяющие критерии производительности, и порядок проведения анализа деятельности;




  • ясные условия и прозрачные процессы назначения и смещения с должности, включая процедуры опротестования, и




  • ограничения или запреты, касающиеся членов руководящего органа регулятора, на трудоустройство в регулируемой отрасли после ухода со службы у регулятора («деятельность после ухода со службы»).

Механизмы управления в тех случаях, когда регуляторы наделены существенной степенью свободы, должны предусматривать надлежащую подотчетность регуляторов (см. Главу 4).


Взаимодействие между министрами, министерствами и независимыми регуляторами
Определение взаимоотношений, обязанностей и схем подотчетности соответствующему министру, министерству и законодательной власти является центральным вопросом как внешних механизмов управления, так и независимости. Заявление об ожиданиях, переданное министром регулятору, является важным механизмом для достижения такой цели (см. Главу 4). Если независимый регулятор подотчетен законодательной власти через министра, министр должен быть в курсе деятельности регулятора. Это может означать периодические запросы от министра с требованием о предоставлении информации, обсуждение порядка взаимодействия и т.д. Однако при рассмотрении таких запросов регулятор должен принимать меры к тому, чтобы не поставить под угрозу фактическую и предполагаемую независимость при принятии решений. В связи с этим такие запросы должны направляться по точно определенным, систематическим каналам, которые обсуждаются ниже.
Если независимый регулятор отчитывается напрямую перед законодательной властью, в таком случае должны быть созданы ясные и определенные процедуры и механизмы, например, установлен порядок опубликования регуляторных отчетов и проведения заседаний.
Взаимодействие между министром (включая его министерство) и независимым регулятором, имеющим в совеем составе управляющий совет, по вопросам, которые требуют меньшего объема взаимодействия, например, касательно стратегии регулятора, правоприменительной практики или важных процедур утверждения, должно осуществляться в основном через Председателя, как формально, так и неформально. Взаимодействие со Старшим должностным лицом по любым вопросам, не относящимся к ежедневной деятельности, осуществляется только совместно с Председателем, для того, чтобы обеспечить возможность Правлению осуществлять эффективный управляющий контроль и защитить фактическую и предполагаемую независимость процедуры принятия решений.
Прозрачность распоряжений, передаваемых министрами своим регуляторам, очень желательна, так как реакция общественности служит защитой добросовестности регулятора. Если министр обладает законным правом отдавать особые распоряжения регулятору, границы такого полномочия по управлению деятельностью регулятора, должны быть четко определены. Любые изданные распоряжения должны быть опубликованы в срок на сайте регулятора или в других доступных источниках, а также в годовом отчете регулятора.
Независимые лица, принимающие регуляторные решения при поддержке штата министерства

Ряд независимых лиц, принимающих регуляторные решения, получают поддержку от секретариата или штата министерства. Такая поддержка может стать действенным и эффективным средством обеспечения административной поддержки высокого уровня и в то же время позволит регулятору сосредоточиться на принятии решений. Она может обеспечить большую независимость без создания отдельного уставного органа. Она также может содействовать формированию эффективной системы обмена информацией между штатом регулятора и министерством, при этом существенно снизив административные затраты.


Тем не менее, такой механизм может быть связан с рядом потенциальных рисков:


  • риски для реальной и предполагаемой независимости при принятии решений;




  • риски для качества принимаемых решений в связи с количеством и качеством услуг, оказываемых министерством или ограничением способности регулятора полностью контролировать ресурсы, находящиеся в его распоряжении;




  • риски, связанные с ненадлежащим обменом информацией между штатом, работающим с регулятором, и другим министерским штатом, например, штатом, участвующим в принятии решений, связанных с финансированием внешних организаций, и риски конфликта интересов среди персонала в связи с очевидными различиями в подходах или интересах министра (или министерства) и регулятора.

Соответствующие меры, принимаемые для оказания поддержки независимому лицу, принимающему решения в рамках министерской структуры, направленные на устранение приведенных выше рисков, зависят от характера работы и необходимой степени независимости, которая, в свою очередь, связана с риском для добросовестности регулятора.


Рамочный договор между независимым лицом, принимающим регуляторные решения, и министерством
Подготовка и публикация рамочного договора между независимым регулятором, министерством и министром, в котором определяются услуги со стороны секретариата, может стать одним из средств для устранения таких рисков3. Такой механизм демонстрирует достаточную гибкость, но, как минимум, договор должен включать следующие положения:


  • Общий бюджет секретариата;

  • Будет ли секретариат физически отделен от министерства;

  • Обладает ли регулятор правовым статусом, отдельным от министерства;

  • Какова численность штата, который будет закреплен за секретариатом;

  • Кто набирает штат секретариата;

  • Как и кем оценивается деятельность штата секретариата,

  • Какой информацией может/не может обмениваться штат, оказывающий поддержку регулятору, с остальным министерским персоналом;

  • Какая политика министерства распространяется на деятельность секретариата;

  • Насколько широко спектр требований правительства, по которым несет ответственность руководство министерства (секретарь, постоянный секретарь, генеральный секретарь и т.д.) (например, ведение реестров, запросы по свободе информации и т.д.), будет удовлетворен;

  • Предоставление основных услуг – правовая помощь, системы информационных технологий, кадровая поддержка, финансовое управление, почта и т.д., и

  • Как договор может быть изменен и пересмотрен.

Если штат регулятора и министерства считает эффективным проведение совместных заседаний с регулируемыми предприятиями, важно, чтобы все участники ясно понимали соответствующие роли и договоренности об обмене информации.


Решения по любым кадровым перемещениям между секретариатом регулятора и другими министерскими отделами должны приниматься с учетом реальной и подразумеваемой независимости.


Врезка 2.3. Назначения в Федеральном институте телекоммуникаций, Мексика
Кандидаты на руководящие должности обязаны соответствовать требованиям Оценочного комитета, в который входят владельцы Банка Мексики (Банксико), Национального института образовательных измерений (INEE) и Национального института статистики и географии (INEGI).
В связи с этим Оценочный комитет собирается на заседание всякий раз при возникновении вакансии в руководящем составе и принимает решения большинством голосов. На таких заседаниях председательствует руководитель предприятия, обладающий самым большим стажем, который имеет решающий голос.
Комитет издает официальный запрос о заполнении вакансии и проверяет соответствие кандидатов требованиям; кандидаты, которые удовлетворяют таким требованиям, проходят экзамен по соответствующей дисциплине.
В рамках теоретического экзамена Оценочный комитет учитывает мнение по крайней мере двух образовательных учреждений и следует передовым методам в данной области.
По каждой вакансии Оценочный комитет направляет перечень, включающий не менее трех и не более пяти кандидатов, которые получили самые высокие оценки. В том случае, если минимальное число кандидатов выявить не удалось, публикуется новое уведомление о наборе кандидатов. Орган исполнительной власти выберет из таких кандидатов того кандидата, который будет представлен Сенату на утверждение.
Утверждение кандидата производится двумя третями голосов присутствующих членов Сената. В том случае, если Сенат отклоняет кандидатуру, предложенную исполнительным руководителем, президент должен сделать новое предложение. Данная процедура может повторяться неограниченное число раз при необходимости. Если предложения будут отклоняться до тех пор, пока не останется только одна кандидатура, утвержденная Оценочным комитетом, такой кандидат будет назначен на руководящую должность непосредственно органом исполнительной власти.
Для первых руководителей:
В том случае, если в рамках одной вакансии Сенат не одобрит назначение дважды, Федеральный орган исполнительной власти назначит руководителя самостоятельно из перечня кандидатов, предоставленного Оценочным комитетом.
Требования к прозрачности:
Реформа предусматривает соблюдение в рамках процедуры отбора кандидатов в руководящий состав принципов прозрачности, открытости и максимальной согласованности.
Среди прочего реформа предусматривает, что руководители не могут занимать какие-либо другие должности, осуществлять какую-либо другую деятельности, как частного, так и общественного порядка, кроме преподавательских должностей.
Также утверждается, что законом должно быть предусмотрено наказание в тех случаях, когда руководители вступают в контакт с лицами, представляющими интересы регулируемых предприятий, в целях обсуждения вопросов, входящих в их компетенцию, кроме как в рамках открытого судебного разбирательства в присутствии других членов руководящего органа и в рамках процессуальных мероприятий.
Источник: «Decreto por el que se reforman y adictionan diversas disposiciones de los articulos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en material de telecommunicaciones” (2013).

В зависимости от процедуры принятия регуляторных решений регулятор может иметь возможность осуществлять деятельность на основании договора об оказании услуг, заключенного с соответствующим министерством, в рамках которого регулятору преимущественно требуется только поддержка административного персонала, при этом уровень свобод или права вынесения суждения персонала, оказывающего поддержку регулятора, невелики и никакой передачи полномочий не предусмотрено. Такой персонал остается в ведении руководства министерства. Договор должен определять характер, объем и стандарт оказания услуг, которые должны оказываться министерством регулятору в рамках установленного бюджета. Он также может включать меры по оказанию других услуг, например, по предоставлению независимых правовых консультаций.


Независимо от типа соглашения между сторонами, также может быть полезно предусмотреть в договоре процедуру консультаций между регулятором и министром, процессы внесения изменений в обязательства по обеспечению ресурсами и уровни обслуживания, процессы согласования функции регулятора по принятию решений с другими регуляторными функциями, которые выполняет министерство, и процедуры решения вопросов, которые могут возникать время от времени.
Порядок назначения членов правления независимого регулятора
Важным аспектом институциональных мер, направленных на защиту независимости регуляторов, являются положения, касающиеся порядка назначения независимых членов правления.
Условия назначения, которые распространяются на весь электоральный цикл, надежно обеспечивают независимость регулятора от политических процессов. Процедуры, касающиеся повторного назначения, должны учитывать необходимость защиты от возникновения впечатления о «захвате» со стороны ведомства, осуществляющего такое (повторное) назначение (Министерство государственных предприятий, 2000). Ограничение срока службы может быть полезно для защиты от возникновения впечатления о «захвате» должности, но в то же время следует избегать неоправданного лишения регуляторной системы опытных специалистов и того опыта, который был накоплен регулятором. Полезным подходом как с точки зрения обеспечения преемственности, так и с точки зрения защиты независимости, может стать частичное совпадение сроков полномочий членов правления.
Условия расторжения трудовых отношений для независимых регуляторов
Независимость процедуры принятия регуляторных решений обеспечивается рядом факторов, таких как принципы административного права (включая процедурную добросовестность), а также строгостью ограничений, которые применяются в отношении произвольных увольнений с должности сотрудников регулятора.
Важное неформальное ограничение носит зачастую политический характер и заключается в том, что действия министра оказываются под надзором общественности и законодательной власти в случае увольнения регулятора, если он не может в достаточной степени обосновать свое решение.
Ясные положения законодательства, направленные на защиту целостности регуляторного органа, также важны. Они должны включать определение того, что служит достаточным основанием для увольнения и, в зависимости от характера роли регулятора, что таким основанием являться не может. Они также должны включать описание процедуры увольнения и предусматривать право обжалования решения.
Основанием для увольнения членов руководящего органа регулятора может являться


  • банкротство;

  • преступление, преследуемое по обвинительному акту;

  • недобросовестное исполнение своих обязанностей;

  • нарушение закона, за применение которого такой член правления отвечает;

  • отсутствие на рабочем месте без разрешения;

  • нераскрытие факта конфликта интересов;

  • осуществление оплачиваемой деятельности помимо своих должностных обязанностей без согласия министра;

  • физическая или психическая недееспособность;

  • отказ от исполнения или неисполнение своих функций или обязанностей или

неспособность к продолжению исполнения своих обязанностей.4
Чем более подробно прописаны данные критерии, относящиеся к увольнению с должности, тем сильнее ограничены возможности правительства по увольнению регулятора.
В ряде юрисдикций независимость отдельных регуляторов также защищена благодаря включению формальной процедуры, предусматривающей участие законодательной власти в случае увольнения должностного лица.5


Врезка 2.4. Положения законодательства, определяющие процедуру принятия решений независимым регулятором и условия его увольнения
Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителей (ACCC) и Австралийский энергетический регулятор (AER) являются независимыми уставными органами Содружества. Закон о конкуренции и защите потребителя от 2010 года (ССА) назначает Комиссию и Совет органами принятия решений в отношении ACCC и AER. Генерал-губернатор Австралии имеет право увольнять членов Комиссии только в очень редких случаях, в том числе в случае нарушения ими своих должностных обязанностей, в случае физической или психической недееспособности (Часть II ССА). Тот же критерий распространятся на AER (Часть IIIАА ССА) Члены комиссии и Совета первоначально назначаются сроком на пять лет и могут быть повторно назначены на должность по окончания срока полномочий.
Статья 29(1А) ССА предусматривает, что соответствующий министр Содружества не имеет права отдавать распоряжения АССС согласно Части IIIА (Доступ к услугам), IV (Ограниченные виды торговой деятельности), VII (Разрешения, уведомления и разъяснения в части ограниченных видов торговой деятельности), VIII А (Контроль за ценами), X (Международная поставка грузов линейными судами), XIВ (Телекоммуникационная отрасль: монополистическое поведение и правила учета) или XIC (Прядок обеспечения доступа к телекоммуникациям). Данное исключение распространяется на целый комплекс регуляторной деятельности и обязательств, осуществляемых и исполняемых ACCC.
Источник: Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителя и Австралийский энергетический регулятор (2013 г.)


Деятельность сотрудников регулятора до начала и по окончании трудовых отношений
Эффективное управление реальными и потенциальными конфликтами интересов имеет особое значение для деятельности регуляторов. Руководящий орган должен принимать меры в отношении тех рисков, которые могут возникнуть, и разрабатывать индивидуальные процедуры и средства контроля в целях их минимизации.
Многие сотрудники и члены руководящих органов регулятора ранее работали в той отрасли, которую они регулируют, и в большинстве своем возвращаются к деятельности в такой отрасли. За счет такого кадрового обмена происходит обмен навыками и опытом между регуляторами и отраслью, и это может стать источником следующих преимуществ:


  • формирование комплексного взгляда на контекст, в котором регулятор работает;




  • обеспечение возможности сохранения регулятором контакта с ныне существующими рабочими процессами в отрасли,




  • повышение уровня понимания в отрасли регуляторной системы и способности ориентироваться в ней, и




  • повышение уровня соблюдения правовых требований в отрасли.

Препятствуя возвращению сотрудников регулятора в отрасль после окончания службы у регулятора, регулятор может ограничить свои возможности в области привлечения необходимых талантливых специалистов, так как такой выбор сузит будущие карьерные возможности (ОЭСР, 2003). Тем не менее, в качестве условия найма в ряде случаев могут быть предусмотрены обязательные периоды перерыва, или «охлаждения», между моментом прекращения работы у регулятора и моментом прихода в регулируемую отрасль, например:




  • в том случае, если регулируемые предприятия предположительно передают или обязаны передавать важную коммерческую информацию регулятору и были бы менее открытыми в своих отношениях с регулятором, если бы его сотрудникам было разрешено переходить на работу к одному из их конкурентов; или




  • если штат, прекращающий трудовые отношения с регулятором, обладает сведениями, которые будут препятствовать реализации стратегии регулятора в сфере правоприменения, если попадут к регулируемой фирме.6

Регуляторы, к которым обращаются с предложением о предоставлении рабочего места в отрасли, которую они регулируют, обязаны сообщать от таком факте своим Советам, министрам или законодательной власти и при необходимости отказываться от своей роли во избежание конфликта интересов.


Кадровые перемещения между регулятором и регулируемыми предприятиями, в особенности на высшем уровне, также несут риск для реальной или предполагаемой добросовестности регулятора. В таком контексте в тех случаях, когда регулятор вступает в контакт с бывшими коллегами, регулятор и его штат должны быть особенно осторожны и должны демонстрировать свою готовность действовать беспристрастно в части принятия решений и предоставления информации. Тем не менее, возможно имеет смысл также рассмотреть введение ограничений на определенные виды деятельности после окончания трудовых отношений в отношении штата, работающего как на регулируемых предприятиях, так и у регуляторов (Adolph, 2013).8
Более подробные сведения о требованиях и процедурах, направленных на защиту добросовестности регуляторов и их штата, можно найти в документах ОЭСР (2003а, 2010а).
И хотя невозможно зарегулировать всю государственную политику, вводя отдельные правила в части трудоустройства после окончания срока службы на государственных должностях, правительство должно определить и опубликовать свод правил для каждого регулятора.


Применение принципов – предотвращение нецелесообразного влияния и сохранение доверия


ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ НЕЦЕЛЕСООБРАЗНОГО ВЛИЯНИЯ


Степень независимости


  • Может ли регуляторная функция эффективно осуществляться в рамках обычной министерской структуры принятия решений, или она должна быть дистанцирована для защиты добросовестности регулятора?




  • Требуется ли определенная степень свободы? Примите во внимание следующее:

- существует необходимость рассматривать регулятора в качестве независимого для сохранения доверия общества к объективности и непредвзятости его решений;


- и государственные, и негосударственные предприятия регулируются на основании одних и тех же правовых требований и потому требуется обеспечение конкурентного нейтралитета; или
- решения регулятора могут оказывать существенное влияние на отдельные группы интересов, и потому возникает необходимость в защите непредвзятости решений.


Регуляторы в рамках министерства


  • Полномочия по принятию регуляторных решений могут быть формально предоставлены законодательством руководству министерства (секретарь, постоянный секретарь, генеральный секретарь или другое должностное лицо) или могут быть формально предоставлены министру, а затем переданы определенным должностным лицам министерства. Определяет ли законодательство в явном порядке, в каких случаях лицом, принимающим решение, является министр, а в каких – руководитель министерства или определенное должностное лицо в министерстве? Ясны ли основания совершения такого выбора?




  • Если формальным лицом, принимающим решения, является министр, определяет ли законодательство, какие полномочия могут быть переданы должностным лицам министерства или какие полномочия такие должностные лица имеют право осуществлять?




  • До какой степени организационная независимость регулятора от других министерских функций возможна с практической точки зрения, и какие другие механизмы можно использовать для обеспечения надежной процедуры принятия решений?

Предотвращение нецелесообразного влияния на принятие регуляторных решений


  • Есть ли эмпирическая или аналитическая основа для принятия особо важных решений? Доступно ли общественности обоснование решения?




  • Проводит ли регулятор на регулярной основе обзорные исследования («сканирование горизонта»)?




  • Может ли общественность и регулируемые предприятия передавать свои замечания в отношении принимаемых решений? Предоставляется ли им достаточно времени для ответа? Поступают ли отклики от регулятора в ответ на сделанные замечания?




  • В случае предоставления регулируемым предприятиям особого режима передаются ли сведения об этом другим регулируемым предприятиям? Если нет, то почему?




  • Есть ли положение об отзыве всего штата и членов правления, участвовавших в принятии решений, которые можно рассматривать как необъективные?




СОХРАНЕНИЕ ДОВЕРИЯ


  • Существует ли традиция назначения регуляторов, поведение которых независимо от действующего правительства?




  • Какие структуры и процессы будут использоваться для защиты реальной и предполагаемой независимости лица, принимающего регуляторные решения, от политических и иных интересов?




  • Обладает ли министр правом отдавать распоряжения регулятору об исполнении последним своих функций? Если да, публикуются ли такие распоряжения и указываются ли такие распоряжения в годовом отчете?




  • Существует ли ясность в том, что министр не имеет права отдавать распоряжения регулятору по отдельным случаям или решениям?




  • Существует ли ясность в том, что независимые регуляторы не подлежат руководству со стороны руководителя министерства и/или министра?




  • Если регулятор получает поддержку от персонала Секретариата министерства, определены ли правила получения регулятором поддержки от такого персонала, препятствующие возникновению существенных конфликтов в рамках их должностных обязанностей в связи с риском появления противоречащих друг другу распоряжений или двойной подотчетности?




  • Определены ли законодательством, регулирующим вопросы увольнения членов правления регулятора, условия и процессы, позволяющие избежать риска для решений, которые принимает независимый регулятор?




  • Приняты ли меры, позволяющие управлять любыми рисками, связанными с трудоустройством членов руководящего органа или штата регулятора до и после назначения и увольнения с должности у регулятора?




Примечания


  1. Размер экономии за счет совмещения регуляторных функций может различаться в зависимости от характера и масштаба таких функций и регулируемых отраслей. Например, Клайв Брио из Ведомства по надзору за финансовым сектором Великобритании изучил источники масштабной экономии от создания единого отраслевого регулятора вместо множества отдельных специализированных регуляторов в работе «Пересмотр обоснования в пользу единого национального регулятора в сфере финансовых услуг» (2002 г.) (стр. 16-17).




  1. Высший суд Австралии установил, что роль судов в пересмотре административных решений более ограничена в тех случаях, когда министры, действующие на основании предоставленных законом полномочий, принимают решения на широких политических основания. Министр по делам аборигенов против Пеко Уоллсенд Лтд (1986), 162 CLR 24 Brennan J.)




  1. С образцом рамочного договора, заключаемого между независимым органом и секретариатом министерства, можно обзнакомиться в документах Министерства казначейства и финансов и Комиссии по эффективности и конкуренции штата Виктория (2005 г.).




  1. Например, назначение членов Австралийской комиссии по защите конкуренции и потребителей аннулируется в случае их банкротства, нераскрытия данных о конфликте интересов, отсутствия на рабочем месте без разрешения и осуществления оплачиваемой деятельности помимо их должностных обязанностей без согласия Министра. Однако они также могут быть уволены в случае нарушения дисциплины или физической или психической недееспособности.




  1. Например, в австралийском штате Виктория Председатель Комиссии по обслуживанию основных потребителей (регулятор в сфере коммунальных услуг) и Директор по транспортной безопасности могут быть смещены с должности только в случае издания курирующим их министром заявления с указанием оснований для увольнения в адрес каждой из Палат Парламента, и после того, как обе Палаты примут решение в поддержку такого заявления.




  1. Пример руководства приведен на сайте, посвященном трудоустройству после увольнения из Независимой компании по борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса www.icac.nsw.gov.au/preventing-corruption/knowing-your-risks/post-separation-employment/4301, последний раз доступ осуществлялся 18 октября 2012 года.




  1. Соединенные Штаты регулируют на законодательном уровне последующее трудоустройство в определенных областях частного сектора бывших сотрудников и должностных лиц федеральных органов (включая регуляторные органы) с 1872 года (см. Службу Конгресса США по проведению исследований 2012 г.)




  1. Перспектива трудоустройства после увольнения в правительственных организациях вынудила центральные банки поменять свое поведение (Банки, бюрократия и Политика центрального банка: Миф о нейтралитете, Christopher Adolph, Cambridge Publishing 2013).





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал