Принципы оэср в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов оэср


Глава 3 Принятие решений и структура руководящего органа



страница4/8
Дата17.10.2016
Размер1.66 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8
Глава 3
Принятие решений и структура руководящего органа

для независимых регуляторов

Регуляторам необходим такой механизм управления, который обеспечит их эффективное функционирование, позволит сохранить добросовестность в регулировании и позволит достичь поставленных регуляторных целей. Данная глава подробно рассматривает структуру руководящих органов, модель принятия решений и их роль в работе независимых регуляторов.

Принципы принятия решений и структура руководящего органа


Модель принятия решений

  1. Структура руководящего органа регулятора должна быть определена исходя из характера и оснований регулируемой деятельности и проводимого регулирования, включая уровень риска, степень свободы, необходимый уровень стратегического надзора и важность сохранения последовательного подхода с течением времени.

Взаимодействие между ответственным подотчетным политическим органом власти, руководящим органом и Старшим должностным лицом

  1. Следует обеспечить ясное распределение обязанностей в сфере принятия решений и в других сферах между ответственным подотчетным политическим органом власти, руководящим органом и Старшим должностным лицом или физическим лицом, отвечающим за результаты деятельности организации и реализацию принятых решений.




  1. Если деятельностью регулятора руководит коллективный руководящий орган, то Старшее должностное лицо или физическое лицо, ответственное за осуществление управления деятельностью организации и реализацию регуляторных решений, подотчетны напрямую руководящему органу регулятора.

Членство в руководящем органе

  1. Во избежание конфликта интересов в тех случаях, когда необходимо обеспечить формальное представительство отдельных заинтересованных лиц при принятии стратегических решений, должны создаваться механизмы, обеспечивающие вовлеченность заинтересованных лиц, например, консультативный совет, вместо принятия таких заинтересованных лиц в состав руководящего органа регулятора.




  1. Представители исполнительной власти подотчетны министру, и их присутствие в руководящем органе независимого регулятора может привести к возникновению конфликта между ролями. Они должны только участвовать в заседаниях руководящего органа независимого регулятора без права голоса и только в тех случаях, когда это необходимо и когда они были приглашены регулятором.




  1. Роль членов руководящего органа, назначаемых с учетом технического опыта или знания отрасли, которым они обладают, должна быть очевидным образом направлена на поддержание принятия надежных решений в общественных интересах, а не на удовлетворение интересов заинтересованных лиц.




  1. Политика, процедуры и критерии отбора и условия назначения в состав руководящего органа подлежат документальному оформлению и должны находиться в открытом доступе в интересах обеспечения прозрачности и привлечения соответствующих кандидатов.




  1. Число сроков назначения членов Совета должно быть ограничено.




Институциональные механизмы управления для принятия решений
В Главе 2 рассматриваются вопросы, возникающие при определении места создания регуляторной функции: в пределах министерства или в форме отдельного независимого органа. Если регулятор создается в форме министерского отдела, процесс принятия решений и структура руководящего органа будут определяться на основании решений министерства, и данная глава такие случаи не рассматривает. В то же время, что касается независимых регуляторов, существуют и используются три основных структуры управления (Министерство государственных предприятий, 2000):


  • Модель управляющего совета – совет несет основную ответственность за надзор, стратегическое руководство и оперативную политику регулятора, при этом функции регулятора по принятию решений в основном исполняются Старшим должностным лицом и штатом – например, Ведомство по регулированию в сфере водоснабжения (OFWAT) Великобритании;




  • Модель комиссии – совет сам принимает наиболее существенные регуляторные решения – примеры включают Федеральную торговую комиссию США и ACCC; и




  • Единоличный регулятор – физическое лицо назначается на должность регулятора и принимает наиболее важные регуляторные решения, а принятие менее важных решений делегирует своему штату.

Структура управления в каждом отдельном случае определяется характером регуляторной задачи и секторами экономики, подлежащими регулированию, что и обсуждается в настоящей главе.


Модель принятия решений
В том случае, если принимается модель управляющего совета, как правило, роли и обязанности включают определение стратегии, осуществление руководства и управление рисками и предусматривают решение следующих вопросов:


  • определение стратегических направлений и разработка политики;




  • назначение старшего должностного лица;




  • контроль за деятельностью; и




  • обеспечение соблюдения правовых норм, внутренних документов организации и политики (ОЭСР, 2004).

Роли и функции имеют некоторое сходство с моделью, действующей в частном секторе, и моделью корпоративного управления, но во многих отношениях роль и функция руководящего органа существенно отличаются у регуляторов (Uhrig, 2003). В зависимости от характера институциональных и законодательных механизмов, ответственный министр наделяется большими полномочиями по сравнению с теми, которыми наделен акционер в отношении компании. Министр несет ответственность за многие из тех вопросы, которые в частном секторе решает руководящий орган, в частности за определение целей и базисной политики. Государственные предприятия часто имеют сложные функции, осуществляя деятельность от имени правительства и многочисленных заинтересованных лиц. Расширение сферы подотчетности регуляторов – перед их ответственным министром, законодательной властью и общественностью – и есть ключевое отличие от компаний из частного сектора.


В ряде случаев руководящий орган, созданный по типу совета, может внести существенный вклад в процедуру принятия решений и надзора за деятельностью регулятора.
Факторы, выявленные при анализе возможных преимуществ модели коллективного управления по сравнению с теми моделями, в которых руководящий орган представлен единственным членом, приведены ниже. После оценки данных факторов можно обсуждать и делать выбор между коллективной и единоличной моделями приятия решения. Данные факторы сводятся к следующему:


  • Потенциальные последствия регуляторных решений для торговли/безопасности/социальной сферы/окружающей среды с учетом степени воздействия событий, несущих риск, и вероятности их возникновения – группа лиц, принимающих решение, с меньшей вероятностью будет «захвачена» заинтересованными лицами, чем единоличный орган управления, и группа способна предложить различные взгляды на решение вопроса;




  • Широта знаний, опыта и восприятия, что необходимо для принятия информированного решения с учетом степени субъективности суждений (например, в тех случаях, когда регулирование опирается на принципы или является особенно сложным), – коллективные органы, принимающие решения, лучше сбалансированы в отношении факторов, обусловливающих субъективность суждения, и позволяют свести к минимуму риски различных суждений;




  • Объем стратегического управления и надзор за делегированными регуляторными решениями, которые необходимы для достижения регуляторных целей, когда регулятору требуется существенное стратегическое руководство и надзор для достижения своих регуляторных целей, например при создании политики в сфере контроля за соблюдением правовых норм или правоприменения или размещения ресурсов, такие функции лучше предоставить органу, отделенному от оперативных подразделений. Коллективный орган обеспечивает коллегиальную поддержку такому процессу принятия стратегических решений;




  • Сложность и важность поддержания согласованности регуляторных действий с течением времени – если регуляторные решения требуют высокой степени субъективности суждения, коллективный орган, принимающий решение, является лучшим хранителей «корпоративной памяти» с течением времени; и




  • Важность независимости регулятора при принятии решений – совет менее подвержен политическому или отраслевому влиянию, чем единоличный руководящий орган, принимающий решения.

В документе ОЭСР «Внедрение реформы в жизнь: Уроки, преподанные странами ОЭСР» (ОЭСР, 2010 b) отмечается, что подавляющее большинство независимых регуляторов в странах – членах ОЭСР имеют в своем составе совет (или комиссию) и что такой совет рассматривается как наиболее надежный орган для принятия решений в связи с тем, что коллективный орган обеспечивает более высокий уровень независимости и добросовестности.


При избрании коллективного органа, принимающего решения, также следует проанализировать ту роль, которую данный орган будет играть. В ряде случаев, коллективный орган будет способен самостоятельно принимать все важные регуляторные решения надлежащим образом. С другой стороны, полномочия по принятию решений могут быть распределены между членами коллективного органа (или подкомитетами) с определенной сферой деятельности или специальным опытом, когда коллегиальность принятия решений не требуется. В таком случае передача определенного опыта может осуществляться через формальный институциональный механизм принятия технических решений.
В других случаях наилучшим решением по распределению усилий является закрепление за руководящим органом регулятора функций стратегического руководства, одобрения и надзора за реализацией оперативной политики, и в то же время делегирование ответственности за реализацию решений Старшему должностном лицу и штату (Дипломированные секретари Австралии, 2011 г.). Такое разделение полномочий возможно в случаях, когда регулятор имеет высокую нагрузку по принятию регуляторных решений или по иным причинам с его стороны требуется значительное стратегическое руководство и надзор. Орган, принимающий решения, может быть также поставлен перед необходимостью делегировать ответственность за принятие определенных срочных решений, например, Председателю, Старшему должностному лицу или подкомитету совета. Другие полномочия по принятию регуляторных решений могут быть делегированы инспекторам. Данные лица могут участвовать в процессе на основании различных форм трудовых отношений и связанных с ними законодательных актов. Это подчеркивает важность обдумывания той роли, которую будут играть все лица, уполномоченные принимать ключевые решения, при создании регуляторной схемы и механизма ее управления. Любые ограничения прав органа на делегирование полномочий должно явным образом опираться на правовые нормы, на основании которых был создан регулятор.
При избрании единоличного руководящего органа важно учесть взаимодействие между ролью лица, принимающего регуляторные решения, и ролью Старшего должностного лица (или аналогичной ролью). Возможно, разумнее будет передать полномочия по реализации решений и управлению организацией регулятора отдельному лицу с учетом рабочей нагрузки и по другим причинам. В любом случае следует четко обосновать произведенный выбор модели, желательно публично.


Врезка 3.1. Принятие решений в Федеральном институте телекоммуникаций, Мексика
Принятие решений осуществляется комитетом, в состав которого входит семь руководящих лиц, включая президента. Решения обсуждаются коллективно и принимаются большинством голосов на публичных заседаниях, за исключением случаев, когда иное предусмотрено законодательством.
Источник: «Decreto por el que se reforman y adictionan diversas disposiciones de los articulos 6o., 7o, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en material de telecommunicaciones” (2013).



Взаимоотношения между ответственным министром, руководящим органом и Старшим должностным лицом
В тех случаях, когда управление деятельностью регулятора осуществляет отдельный руководящий орган и Старшее должностное лицо, очень важно четкое определение уровней, на которых принимаются решения, и распределение соответствующих полномочий между руководящим органом и Старшим должностным лицом (или между уровнями руководства).1 Например, можно провести различия между определением общей регуляторной политики, ключевыми решениями, принимаемыми на основании действующего законодательства, критериями, регулирующими принятие решений по более узким вопросам регулирования, и реализацией решений, принимаемых на высшем уровне. Роль ответственного министра по отношению к регулятору должна быть четко определена. Распределение ролей между такими сторонами должно быть документально закреплено и должно быть доступно всем заинтересованным сторонам (Дипломированные секретари Австралии, 2011, и Uhrig, 2003).
Если организацией руководит коллективный орган, Старшее должностное лицо подотчетно в первую очередь руководящему органу в целях обеспечения ответственности Старшего должностного лица и независимости регулятора. Старшее должностное лицо должно назначаться руководящим органом или по его рекомендации.
Членство в руководящем органе
Для поддержания добросовестности регулятора за счет объективной и непредвзятой процедуры принятия решений руководящий орган организационно независимого регулятора может быть изолирован от неправомерного влияния заинтересованных лиц, министерства или отрасли.
Представительство заинтересованных лиц
Одной из проблем является возможность смешения роли руководящего органа, как структуры, принимающей решения, и как органа, представляющего интересы заинтересованных сторон. Даже в тех случаях, когда соответствующий сектор проводит консультации и выдвигает своего кандидата в состав руководящего органа регулятора, роль назначаемого лица заключается в передаче опыта в интересах управления организацией, а не в представлении интересов сектора (Pagliari, 2012).
Если заинтересованные лица из отрасли являются членами руководящего органа регулятора, существует вероятность возникновения конфликта интересов между финансовыми и прочими интересами заинтересованной стороны и политическими целями регулятора, что может привести к злоупотреблениям (Дипломированные секретари Австралии, 2011 год). Также существует риск того, что члены руководящего органа после их назначения могут рассматривать свою роль как роль представителей определенной группы, в которой они могут быть заинтересованы, а не как роль независимых лиц, предоставляющих свой опыт в интересах управления организацией. Такой риск будет даже выше в том случае, если регулятор исполняет функцию по «развитию отрасли». По этой причине в тех случаях, когда регулятору требуются консультации со стороны представителей отрасли, такие консультации лучше получать через специально созданные консультативные комитеты, как постоянные, так и временные. Министерство занятости и экономики Финляндии создало несколько консультативных органов за последние несколько лет в качестве формальных механизмов участия заинтересованных лиц.
В схемах совместного регулирования определенное участие отрасли в механизмах управления может быть оправданно как своего рода взаимодействие, направленное на создание более тесных связей между регулятором и отраслью в целях получения регулятором доступа к источнику эффективного влияния без использования методов принудительного характера. В таких случаях большое значение имеет механизм урегулирования конфликта интересов.
Представительство министерства в руководящих органах
Назначение сотрудников министерства в руководящие органы независимого регулятора создает ролевой конфликт. В ряде случаев законодательным актом, на основании которого создан действующий регулятор, предусмотрено представительство министерства в составе руководящего органа либо в лице Секретаря, который является одним из высших государственных должностных лиц в министерстве (например, Постоянный секретарь, Секретарь, Секретарь департамента, Государственный секретарь, Генеральный секретарь, заместитель министра и т.д.), либо в лице его представителей. При анализе деятельности таких регуляторов следует тщательно оценить преимущества предоставления министерству прав представительства с точки зрения степени независимости регулятора от правительства.
В связи с тем, что штат министерства в соответствии с трудовыми договорами несет ответственность за свою деятельность перед Секретарем, а Руководитель – перед министром, существует возможность возникновения конфликта между ролью члена штата министерства как представителя министерства и как члена руководящего органа регулятора. Например, в документе «Руководство по назначению и выплате вознаграждения членам советов правительства штата Виктория, законодательных советов и консультативных комитетов» было отмечено следующее: «Чем больше видов деятельности органа задумывается в качестве независимых от влияния правительства, тем меньше пользы от назначения сотрудников из государственного сектора в случаях, не предусмотренных законодательством». Такое руководство также предусматривает обязательное обоснование любого представительства министерства в руководящем органе, не предусмотренного законом.
С другой стороны, участие представителей министерства в работе собраний руководящего органа может иметь свои преимущества, в частности для определенной повестки дня. Потенциальные преимущества включают более эффективный обмен информацией, принятие более информированных решений обеими сторонами и лучшее взаимодействие между ними, хотя, между тем, всего этого можно достичь и другими способами.
Для сохранения таких преимуществ, не нанося вреда независимости регулятора и не порождая конфликта с представителями министерства, можно, в частности, предоставить таким представителям единственное право – право участия в (закрытых) заседаниях руководящего органа независимого регулятора без права голоса и только по приглашению регулятора. Такое решение в большой степени зависит от того, повлияет ли их присутствие на заседании на процедуры заседания и принимаемые ими решения ненадлежащим образом.
Технический опыт или знание отрасли
В тех случаях, когда требуется помощь отраслевых или технических экспертов в работе руководящего органа в целях принятия информированных и надежных решений, цель назначения таких экспертов должна быть четко сведена к независимому вкладу в процесс принятия решений в интересах общества, а не к представлению определенных интересов определенных заинтересованных лиц (Paglari. 2012). И снова, механизм урегулирования конфликтов интересов в данном случае очень важен (ОЭСР, 2003).
Процедуры отбора кандидатов в состав совета
В том случае, если руководство деятельностью организации осуществляет коллективный руководящий орган, разнообразие опыта и знаний, необходимых для осуществления функций регулятора, облегчит процесс принятия надежных решений. Сам состав такого опыта и знаний зависит от роли руководящего органа (например, сравните модель управляющего совета и модель комиссии). Применимое законодательство должно определять набор компетенций и области опыта, относящиеся к регуляторным функциям, которые должны быть представлены в руководящем органе (Департамент государственных предприятий, 2000).
Порядок, процедуры и критерии выбора и назначения членов руководящего органа должны соответствовать стандартам, принятым для назначения членов совета в составе государственных предприятий2, должны быть документально оформлены и должны быть доступны всем заинтересованным сторонам (Дипломированные секретари Австралии, 2011).
Порядок назначения членов руководящего органа должен предусматривать решение всех вопросов, включая следующие:


  • Кто осуществляет управление процессом назначения членов руководящего органа?




  • Как определяются требования к исполнению должностных обязанностей? Как происходит отбор кандидатов?




  • Кто производит назначения?




  • Как назначается председатель?




  • Какова роль министра (и офиса министра), министерства и других консультативных органов (при их наличии)?




  • Как происходит введение в должность?




  • Как осуществляется управление результатами деятельности?




  • Как решаются конфликты интересов?

В ряде стран законодательство предусматривает формальные полномочия по назначению членов совета и Старшего должностного лица регуляторного органа в интересах повышения прозрачности и ответственности в процессе назначения.


Также должен быть ограничено число сроков пребывания в должности Старшего должного лица и членов совета в интересах обновления руководящего состава и предотвращения длительного пребывания на руководящей должности. В то время как длительный срок или повторное назначение на должность обеспечивают определенную степень уверенности и институциональной стабильности, они также могут оказать негативное влияние на прогресс регулятора и могут рассматриваться членами совета в качестве средства карьерного поощрения.


Применение принципов – Процедура принятия решений и структура руководящего органа независимого регулятора


Модель принятия решений


  • Следует ли наделить полномочиями по принятию регуляторных решений коллективный орган или единоличный орган? Следующие инструменты не носят предписывающий характер, но предназначены для определения основных факторов, которые следует принять во внимание при оценке преимуществ коллективного органа по мере их предполагаемой важности. Высокий общий рейтинг свидетельствует о том, что в данном случае большими преимуществами обладает коллективный орган для принятий решений. Соответствующая значимость каждого фактора изменяется от случая к случаю.




Показатели ценности коллективного органа для принятий решений (по мере их предполагаемой важности)

1

(низкая)

2

(средняя)

3

(высокая)

1. Потенциальные последствия регуляторных решений для торговли/безопасности/социальной сферы/окружающей среды










2. Разнообразие знаний, опыта и восприятия необходимо для принятия информированного решения с учетом степени субъективности суждений (например, в тех случаях, когда регулирование опирается на принципы или является особенно сложным) или объема решаемых вопросов.










3. Объем стратегического управления и надзора за делегированными регуляторными решениями, которые необходимы для достижения регуляторных целей










4. Сложность и важность поддержания согласованности регулирования с течением времени.










5. Важность независимости при принятии решений













  • Определяет ли законодательство достаточно четко роли руководящего органа?




  • Если выбирается модель единоличного руководящего органа:

- Должно ли лицо, ответственное за принятие регуляторных решений, также отвечать за руководство и управление организацией регулятора? Почему да или почему нет?


- Следует ли ограничивать возможности лиц, принимающих регуляторные решения, в части передачи полномочий на принятие регуляторных решений?



Отношения между ответственным министром, руководящим органом и Старшим должностным лицом

  • Закреплено ли документально распределение ролей и ответственности между ответственным министром, руководящим органом и Старшим должностным лицом (или эквивалентным ему должностным лицом) и доступны ли такие документы всем заинтересованным сторонам?




  • Если руководящий орган является коллективным:

- Обладает ли руководящий орган полномочиями по назначению на должность и смещению с должности Старшего должностного лица?



Персональный состав руководящего органа

  • Отделены ли заинтересованные лица от руководящего органа?




  • В исключительных случаях, когда заинтересованные лица входят в состав руководящего органа, как обосновано такое положение вещей?




  • Как разрешаются конфликты интересов?




  • Отделен ли штат министерства от руководящего органа?




  • Если представители министерства входят в состав руководящего органа, участвуют ли они в его работе без права голоса?




  • Если штат министерства представлен в руководящем органе в качестве полных членов, обладающих правом голоса, каково обоснование такого положения дел и как разрешаются конфликты интересов?




  • Необходимо ли участие отраслевых или технических экспертов в работе совета в интересах принятия надежных решений?




  • Если да, насколько ясно, что эксперты необходимы для обеспечения независимости процедуры принятия решения, а не в качестве представителей заинтересованных лиц?




  • Как разрешаются конфликты интересов?




  • Присутствует ли в законодательстве четкое определение компетенций и опыта, относящихся к регуляторным функциям, которые должны быть представлены в руководящем совете?




  • Соответствует ли порядок назначения правительственным стандартам, действующим в области назначения членов советов государственных предприятий?




  • Закреплен ли документально порядок назначения и доступны ли такие документы?




  • Ограничено ли число переизбраний на должность Старшего должностного лица или члена совета?


Примечания


  1. Данные важные взаимоотношения в условиях частного сектора рассматриваются в документе ОЭСР (2004а). Взаимоотношения в сфере управления в рамках государственного сектора аналогичны тем, которые представлены в частном секторе. Например, экономический регулятор в секторе водоснабжения в Англии и Уэльсе (OFWAT) имеет в своей структуре Совет. Совет включает председателя, старшее должностное лицо, исполнительных членов совета и неисполнительных директоров. Члены совета назначаются государственным секретарем после консультаций с Правительством Уэльса (www.ofwat.gov.uk/aboutofwat/structure, последний раз доступ осуществлялся 10 октября 2012 года).




  1. См. документы о численности и эффективности совета (2011 г.) и о современных методах назначения членов совета и председателя совета регуляторного органа (2012г.)(www.professionalstandards.org.uk/regulators/overseeing-regulators/appointments-to-councils), Ведомство по профессиональным стандартам, Великобритания.






Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал