Принципы оэср в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов оэср


Глава 4 Подотчетность и прозрачность



страница5/8
Дата17.10.2016
Размер1.66 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8
Глава 4
Подотчетность и прозрачность


Предприятия и граждане ожидают от правительства и регуляторных органов достижения целей их регуляторной деятельности и надлежащего использования предоставленных обществом власти и ресурсов для достижения таких целей. Регуляторы, как правило, подотчетны трем группам заинтересованных лиц: i) министрам и законодательной власти, ii) регулируемым предприятиям и iii) общественности. Данная глава содержит руководство по созданию структуры подотчетности и механизмов обеспечения прозрачности, которые обязательны для эффективной работы регуляторов.

Принципы подотчетности и прозрачности


Подотчетность и прозрачность в отношениях с министром и законодательной властью

  1. Ожидания в отношении каждого регулятора должны быть четко определены соответствующим органом надзора. Такие ожидания должны быть опубликованы в рамках соответствующего корпоративного плана организации.

  2. Регуляторы обязаны отчитываться перед министрами или надзорными комитетами законодательной власти по всем основным мерам и решениям на регулярной основе и по требованию.

  3. Правительства и/или законодательная власть обязаны осуществлять контроль и регулярную проверку на соответствие работы системы регулирования требованиям законодательства. Для упрощения процедуры такой проверки регулятор доложен выработать всеобъемлющие и реальные показатели результатов деятельности.

Подотчетность и прозрачность в отношениях с регулируемыми объектами

  1. Регуляторы должны обеспечить доступ регулируемых объектов к информации, а также обеспечить наличие процедур и системы опротестования принимаемых ими решений. Регулятор обязан определить и опубликовать порядок независимой внутренней проверки важных решений, принимаемых на основании делегированных полномочий (в том числе решений, принимаемых инспекторами).

  2. Регулируемые объекты должны иметь право опротестования решений, которые оказывают на них существенное влияние, предпочтительно в рамках судебного процесса. Такое право опротестования должно предоставляться, в том числе, на основании превышения регулятором предоставленных ему полномочий, отсутствия необходимых возможностей для консультаций и/или существенных упущений в доказательной базе и принятых мерах, которые непропорциональны решаемому вопросу.

  3. Регуляторы могут отозвать принятые решения в результате их опротестования.

Подотчетность и прозрачность в отношениях с обществом

  1. Ключевые аспекты оперативной политики и прочие руководящие документы, касающиеся таких вопросов, как соблюдение правовых норм, правоприменение и проверка принятых решений, должны находиться в отрытом доступе.

  2. Регулятор обязан признавать свою особую ответственность за обеспечение наличия у членов общества каналов для предъявления жалоб и получения компенсаций как в отношении действий регулируемых объектов, так и в отношении действий регулятора.

  3. Все основные решения, которые принимает регулятор, подлежат публичному обоснованию.

  4. Возможность независимого анализа значимых регуляторных решений должна быть доступна в отсутствие серьезных препятствий со стороны общественной политики.

  5. Право опротестования решений, принятых регулятором, должно распространяться на членов общества в тех случаях, когда их право обращения в суд признано судебной властью.


Подотчетность и прозрачность в отношениях с министрами и законодательной властью
Подотчетность и прозрачность – это другая сторона независимости, и следует соблюдать баланс между ними. Всеобъемлющая система подотчетности и прозрачности активно стимулирует надлежащее поведение и эффективность деятельности регулятора и позволяет оценивать результаты его деятельности законодательной власти или другим ответственным органам власти.
Национальное ревизионное управление Австралии также утверждает, что
Повышение прозрачности регуляторного органа и доверия к нему со стороны регулируемых предприятий может привести к повышению уровня добровольного соблюдения правовых норм. Это может привести к сокращению административных расходов со стороны регулятора и регуляторных издержек со стороны регулируемых предприятий (ANAO, 2007, стр. 25).
Регулятор существует для того, чтобы выполнять задачи, поставленные правительством и законодательным органом в общественных интересах, и действует в пределах полномочий, предоставленных ему законодательной властью. Поэтому регулятор подотчетен законодательной власти либо напрямую, либо через ее министров и обязан регулярно и публично отчитываться перед законодательной властью в части достижения поставленных целей и исполнения своих функций и демонстрировать эффективное и действенное исполнение возложенных на него обязанностей на добросовестных, открытых и объективных началах (ОЭСР 2012; Министерство государственных предприятий, 2000). Система подотчетности, которая обеспечивает достижение такого идеального положения, должна четко определять круг действий, за которые обязан отчитываться регулятор, то, как он должен себя вести и как его деятельность будет оцениваться.
Судебная власть должна содействовать обеспечению соблюдения регулятором границ предоставленных ему полномочий. Регулятор несет ответственность перед регулируемыми предприятиями за осуществление своих полномочий в таком порядке, который содействует росту доверия к рынку, развитию правового общества и общему доверию к государству. В то же самое время регулятор также отвечает перед обществом за то, как он пользуется предоставленными полномочиями и каким образом осуществляет их, а также за то, достигает ли он тех политических целей, ради достижения которых и был создан.
Ясно выраженные ожидания
Эффективным механизмом для министров и регуляторов, позволяющим достичь ясности ожиданий, является издание министрами заявления об ожиданиях для каждого из регуляторов (как независимых, так и включенных в состав министерств).1 Каждое такое заявление должно включать соответствующие аспекты политики правительства, в том числе текущие задачи правительства, относящиеся к деятельности регулятора, и все и любые ожидания в отношении того, как регулятор должен осуществлять свою деятельность. Заявление должно учитывать степень независимости регулятора при принятии решений, предусмотренную законодательством, требования которого распространяются на деятельность регулятора. Регулятор обязан формально ответить на такое заявление, разъяснив порядок удовлетворения ожиданий правительства в рамках его корпоративного плана или аналогичного документа, например, в заявлении о намерениях. Данный документ должен включать основные показатели результатов деятельности, согласованные с соответствующим министром. При наличии конкурирующих приоритетов в пределах функций регулятора для достижения поставленной цели корпоративный план должен включать комплекс принципов, на основании которых определяются приоритеты.
Заявление об ожиданиях и корпоративный план (включая основные итоги, результаты, показатели качества и своевременности работ, а также задачи, согласованные между министром и регулятором) должны быть опубликованы на сайте регулятора. Деятельность регулятора должна быть четко соотнесена с достижением целей государственной политики. В таком случае всем заинтересованным лицам будет понятно, чего должен добиваться регулятор и за что он несет ответственность. Заявление об ожиданиях и корпоративный план подлежат пересмотру со стороны министра и регулятора в случае существенных изменений в государственной политике, или изменений в условиях деятельности, или в случае назначения нового министра.
Привлечение различных заинтересованных лиц, когда это возможно, для определения ожиданий позволит повысить вовлеченность заинтересованных лиц в деятельность и результаты деятельности регулятора.
Подотчетность законодательной власти
Законодательная власть предоставляет регулятору полномочия, и регулятор обязан отчитываться о своей деятельности и ее результатах законодательной власти (ОЭСР, 2012; Министерство государственных предприятий, 2000).2
Независимые регуляторы обязаны отчитываться по результатам своей деятельности ежегодно законодательной власти, в том числе комитетам по надзору за законодательной деятельностью, напрямую или через своего министра, и обязаны публиковать такие отчеты. В годовом отчете должны быть прежде всего приведены ключевые согласованные цели и результаты деятельности, и такой отчет должен включать любые дополнительные распоряжения, переданные министром после издания заявления об ожиданиях, и подписанный министром корпоративный план регулятора.
Регуляторные отделы в составе министерства должны отчитываться по результатам своей деятельности либо в составе годовых отчетов министерства, либо в отдельном документе. Отчетность должна быть полной и раскрывать тот же объем данных, который предусмотрен для независимых регуляторов, в то же время учитывая размер и важность регуляторного отдела.
Ответственность за всю регуляторную систему лежит не на регуляторе. Такую ответственность продолжает нести правительство и/или законодательная власть, в обязанности которых входит осуществление контроля и регулярных проверок действия всей регуляторной системы. Регуляторы обязаны помогать им в выполнении данной важной задачи, создавая комплексные и обоснованные показатели деятельности, которые облегчат осуществление контроля (см. Главу 7)


Прозрачность оперативной политики
Помимо публикации целей регулятор обязан предоставить в открытый доступ четко изложенную оперативную политику в части требований о соблюдении правых норм, правоприменения и пересмотра решений, а также предоставить необходимые методические указания для облегчения понимания таких вопросов. Любая оперативная политика и методические материалы должны соответствовать положениям заявления об ожиданиях, касающимся правил поведения регулятора, и должны разъяснять заинтересованным лицам, как реализация такой политики содействует достижению регуляторных целей. Распространение регулятором положений такой политики и таких методических указаний позволит повысить доверие общества и регулируемых предприятий и расширить их понимание тех задач, которые ставятся перед ними, а также порядка осуществления контроля за соблюдением ими правовых норм и применения санкций в случае нарушения закона (Deighton-Smith, 2004).
Регулятор должен разъяснять, какие правила, данные и информация будут использоваться им при принятии решений. Однако в тех случаях, когда раскрытие такой информации может привести к обходу регуляторной системы регулируемыми предприятиями, имеет смысл предоставить регулятору право ограничения прозрачности.


Врезка 4.1. Ограничение прозрачности в Нидерландах
Регуляторы могут принять решение об ограничении прозрачности по ряду причин. В Нидерландах Ведомство по защите потребителя и рынкам принимает такое решение в следующих случаях:
- когда это касается информации, которая имеет особое значение для регулируемых предприятий. В таких случаях, прозрачность может привести к ущемлению прав регулируемых предприятий. В законе Нидерландов о свободе информации (Wet openbaarheid van bestuur) предусмотрен ряд ограничений для открытого распространения государственной информации;
- когда обмен информацией может отрицательно сказаться на рынке; и
- когда регулируемое предприятие является объектом расследования со стороны регулятора.
Источник: Ведомство по защите прав потребителя и рынкам (2013)

Прозрачность действий и решений регуляторов положительно влияет на снижение частоты пересмотра решений. Проявляя открытость и разъясняя принимаемые решения, регуляторы могут избежать риска роста претензий к данным процессам, если решения являются справедливыми и имеют хорошую доказательную базу.


Информация о санкциях также должна своевременно раскрываться и быть общедоступной. Тем не менее, ограничение прозрачности может потребоваться в тех случаях, когда предусмотрено соблюдение конфиденциальности. Например, в отношении санкций, решение по которым еще не принято (и в таком случае раскрытие информации может быть преждевременным и может повлиять на репутацию регулируемого предприятия.)
Подотчетность регулируемым предприятиям и общественности
Граждане и коммерческие предприятия, на которых распространяются решения государственных органов, должны иметь доступ к системам для опротестования результатов осуществления такими органами своих полномочий (ОЭСР, 2012). Точно также регуляторы должны признавать за собой обязанность по предоставлению возможностей для подачи жалоб и ходатайств. Это относится не только к действиям регулируемых органов, но и к собственным действиям регулятора. Такой подход демонстрирует признание регулятором того факта, что данные коррекционные процедуры жизненно необходимы для поддержания доверия у заинтересованных лиц, для достижения желаемых результатов деятельности и в то же время для ограничения непредусмотренных последствий.
Такие возможности должны включать внутренний контроль решений, принимаемых на основании делегированных полномочий, а также более строгий внешний контроль со стороны судебных органов. Важное отличие может быть проведено между принципом, предусматривающим судебный контроль за рядом решений регулятора, и безусловной подотчетностью регулятора по результатам его деятельности законодательной власти и/или министру.
Решения, принимаемые на основании делегированных полномочий (например, решения, принимаемые инспекторами), могут оказывать существенное влияние на регулируемые предприятия и должны проходить своевременную и прозрачную внутреннюю проверку по требованию. Регулятор обязан сообщать регулируемым предприятиям о результатах внутренней проверки, если такие предприятия были уведомлены о принятом решении. Процедура внутреннего контроля подлежит публикации и должна быть доступна для регулируемых предприятий. Отдел внутреннего контроля должен быть по возможности независим в своей деятельности от лиц, ответственных за принятие первоначального решения. Для важных решений, например, для решений, принимаемых инспекторами, процедура внутреннего контроля должна быть дистанцирована от регулятора. Если по результатам проверки подтверждается первоначальное решение, регулируемому предприятию должно быть предоставлено разъяснение о причинах сохранения решения в силе.
Также следует создавать своевременные, прозрачные и надежные механизмы внешнего контроля или опротестования значимых решений, принимаемых регуляторами. Внешний контроль или процедура подачи апелляции могут выступать в роли механизма подотчетности и могут содействовать повышению качества процедуры принятия решений регулятором и его внутреннего контроля. Регулятор обязан разъяснить на своем сайте порядок подачи регулируемыми предприятиями ходатайств о проведении внешней проверки или порядок опротестования решений. Во многих случаях такие решения могут быть пересмотрены арбитражным судом или судом общей юрисдикции. Если протест будет принят, регуляторы должны иметь возможность аннулировать такие решения.
Формальные жалобы на действия регуляторов могут подаваться Омбудсмену или аналогичному публичному наблюдателю, если поведение, в отношении которого подается жалоба, подпадает под юрисдикцию Омбудсмена и жалоба не может быть урегулирована между регулятором и жалобщиком. Контактные данные для обращения к Омбудсмену или в аналогичный апелляционный орган должны быть размещены на сайте регулятора.


Врезка 4.2. Пересмотр регуляторных решений в Великобритании
В Великобритании пришли к выводу, что предприятия нередко жалуются на отсутствие у них надлежащего апелляционного механизма или на недостаток информации, которая позволяла бы им узнать о том, какими апелляционными правами они обладают или как решение регулятора может быть оспорено или как может быть высказано второе мнение. В результате этого правительство Великобритании приступило к изучению механизмов обращения и подачи жалоб в отношении ряда местных и национальных регуляторов.1
Пересмотренный Свод правил регуляторов прояснил требования в отношении апелляционного механизма. Сводом предусмотрено, что регуляторы обязаны


  1. Предоставлять объективные и четкие сведения о порядке опротестования решения регулятора;




  1. Предоставлять своевременные письменные разъяснения касательно права представительства или опротестования, при этом такие разъяснения должны быть изложены понятным образом, и




  1. Четко излагать сведения о том, как те лица, деятельность которых они регулируют, могут подать жалобу.




  1. Более подробные сведения о процедурах контроля можно найти по адресу: http://discuss.bis.gov.uk/focusonenforcement/closed-focus-areas/regulatory-appeals-mechanisms.




  1. Свод правил регуляторов можно найти по адресу: www.bis.gov.uk/assets/brdo/docs/publications-2013/13-1016-regulators-code.pdf.


Источник: Министерство предпринимательства (2013), инноваций и ремесел, Великобритания

Право опротестования часто предоставляется на том основании, что регулятор превысил предоставленные ему полномочия, или не участвовал в достаточной степени в процедурах согласования перед принятием решений, или допустил существенное упущение при предоставлении доказательств, лежащих в основании его решения, или предпринял действия непропорциональные той проблеме, которую он пытался решить. На основании передовых методов все основные решения, принимаемые регулятором, подлежат публикации, также как и их обоснование.


Прочие механизмы подотчетности, например, независимый анализ важных решений, принимаемых регуляторами, должны применяться на регулярной основе, а не только в тех случаях, когда возникают вопросы. Такие экспертные функции могут дополнять подотчетность регуляторов законодательной власти. Комитет Великобритании по политике в области регулирования (RPC) является независимым консультативным неминистерским (неправительственным) государственным органом, в задачи которого входит проведение независимой экспертизы регуляторных мер, предлагаемых правительством Великобритании. С июля 2013 года RPC выполняет новую роль согласно программе «Подотчетность в части последствий регулирования» (ARI). Согласно ARI неэкономические регуляторы, такие как Инспектор по охране труда и здравоохранению и Ведомство по охране окружающей среды, которые планируют существенные изменения в политике или практике, обязаны оценивать и проводить количественную оценку последствий таких изменений для бизнеса, предоставлять результаты оценки заинтересованным предприятиям и при возможности согласовывать их с ними. Если соглашение не может быть достигнуто, RPC проведет изучение, оценку и определит наилучшие пути разрешения спора, которые могут включать, в том числе, арбитражные процедуры.


Врезка 4.3. Подотчетность и прозрачность деятельности в Австралии
Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителей (АССС) и Австралийский энергетический регулятор (AER) имеют свои собственные сайты, содержащие целый комплекс подробных документов для оказания заинтересованным лицам помощи в понимании характера их работы. АССС и AER публикуют все проекты и окончательные регуляторные решения на своих сайтах. Кроме таких рабочих документов АССС и AER предоставляют заинтересованным лицам методические рекомендации по принципам своей деятельности.
АССС опубликовала Политику соблюдения правовых норм и правоприменительной деятельности (www.accc.gov.au/publications/compliance-and-enforcement-policy), которая определяет принципы, утвержденные АССС для достижения надлежащего уровня соблюдения правовых норм. Помимо методических указаний такого типа АССС предоставляет заинтересованным лицам подробные сведения о процедурах принятия решений, включая структуру своих специальных комитетов, и Правила внутреннего распорядка для членов Комиссии (www.accc.gov.au/about-us/australian-competition-consumer-commission/decision-making-processes). AER предоставляет аналогичные сведения о процедурах управления и принятия решений в своем ведомстве на сайте www.aer.gov.au/about-us.
AER в настоящее время проводит реформу, направленную на повышение качества регулирования (www.aer.gov.au/Better-regulation-reform-program), которая предусматривает опубликование до 29 ноября 2013 года ряда методических рекомендаций, где будет излагаться подход к регулированию на основании Новых правил в сфере электроснабжения и газоснабжения. AER опубликовал на своем сайте проект методических рекомендаций, которые были созданы в процессе консультаций с заинтересованными сторонами.
Источник: Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителей и Австралийский энергетический регулятор (2013)


Применение принципов – подотчетность и прозрачность

Подотчетность министру и законодательной власти

  • Предоставил ли министр или другой компетентный надзорный орган письменное заявление об ожиданиях регулятору? Если нет, как отражены ожидания в отношении деятельности регулятора?




  • Публикует ли регулятор корпоративные планы, отражающие намерения регулятора в отношении целей, поставленных законодательной властью, и заявления об ожиданиях, впущенного министром или компетентным надзорным органом?




  • Когда анализируются и пересматриваются заявления об ожиданиях и корпоративные планы?




  • Включено ли в законодательство требование о предоставлении независимым регулятором ежегодного или регулярного отчета законодательной власти?




  • Включено ли в законодательство требование о включении в отчет, предоставляемый министру или законодательной власти, сведений обо всех крупных мерах и решениях регулятора?




  • Если регулятор входит в состав министерства, обеспечивает ли он тот же уровень публичности в отношении отчетности по своей деятельности и ее результатам, что и независимый регулятор?




  • Обеспечивают ли согласованные показатели деятельности предоставление достаточной и ясной информации, на основании которой может быть проведена эффективная оценка деятельности регулятора в части целого комплекса его обязательств? Содействуют ли такие показатели осуществлению правительством и законодательной властью контроля и регулярного пересмотра основных принципов регулирования?




  • Были ли согласованы основные показатели деятельности регулятора, подлежащие публикации в рамках годового отчета, с министром и/или законодательной властью?




Подотчетность регулируемым предприятиям







  • Какие процедуры внутреннего контроля в отношении важных решений, принимаемых на основании делегированных полномочий, действуют в организации регулятора?




  • Получают ли регулируемые предприятия информацию о внутреннем контроле над существенными регуляторными решениями, принимаемыми на основании делегированных полномочий, если такие предприятия были информированы о самом решении?




  • Доступны ли для регулируемых предприятий сведения об имеющемся в их распоряжении праве опротестования решения регулятора в судебном порядке? При каких обстоятельствах?




  • Может ли регулятор в случае удовлетворения протеста аннулировать свое решение?




  • Является ли процедура прозрачной, своевременной и осуществляется ли она с соблюдением определенной дистанции?




  • Отделен ли орган внутреннего контроля от органа, принимающего решения, на организационном уровне?




Подотчетность общественности

  • Публикует ли регулятор сведения о своих основных оперативных принципах?




  • Существуют ли основания в рамках надлежащей общественной политики, которые препятствуют публикации такой информации? Каковы эти основания?




  • Доступны ли сведения о проводимом контроле и процедуре опротестования решений регулятора и предоставлены ли такие сведения в понятной форме?




  • Публикуются ли все основные решения, принимаемые регулятором? Публикуется / обнародуется ли обоснование таких решений?




  • Существуют ли серьезные препятствия со стороны общественных интересов, из-за которых существенные регуляторные решения не подлежат внутреннему контролю или внешнему опротестованию?




  • Может ли проводиться независимый внешний анализ значимых предложений регулятора? При каких обстоятельствах? Играет ли роль существенный общественный интерес или обеспокоенность общества в принятии решения в проведении внешнего анализа?




  • Какие независимые органы могут проводить независимый внешний анализ?




  • Какие решения могут быть опротестованы общественностью?




  • На каких основаниях общественность может опротестовать решения регулятора?




  • В рамках процедуры опротестования исполнение решения временно приостанавливается или прекращается или решение остается в силе до момента вынесения постановления?



Примечания


  1. Данное предложение приведено в работе Uhrig John (2003). Повседневные и срочные средства взаимодействия между Министрами и регуляторами рассматриваются в пп. 3.4.1. настоящего документа.




  1. Некоторые косвенно ссылаются на то, что более строгие требования к подотчетности предполагают меньшую независимость регулятора. Показатель независимости регуляторов, созданный Gilardi (2002), использовался для измерения степени влияния регуляторной независимости на инвестиции (Cambini и Rondi, 2011). Создавая такой показатель Жилярди считал, что формальные обязательства регулятора по предоставлению отчетов правительству или законодательной власти снижают уровень независимости. Hanretty, Larouche и Reindl (2013), используя аналогичные индексы, установили отсутствие каких-либо корреляций между показателями подотчетности и показателями независимости регулятора. Это может быть очевидно в тех случаях, когда законодательная власть изначально предоставляет большую независимость в других отношениях, если она уверена, что такая большая свобода (или доверие) гарантирована отчетностью со стороны регулятора.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал