Программа «Публичное право»


Конституционно-правовые основы осуществления населением местного самоуправления



страница4/10
Дата17.10.2016
Размер1.18 Mb.
ТипПрограмма
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

1.3. Конституционно-правовые основы осуществления населением местного самоуправления

Необходимой конституционно-правовой основой для самостоятельного и независимого решения вопросов местного значения, а также для выражения интересов местных сообществ на определенной территории послужила принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации.

Правовую базу института местного самоуправления в России составляет система связанных между собой нормативных правовых актов, направленных на регулирование вопросов осуществления местного самоуправления, решения вопросов, стоящих перед органами власти на местах. Важнейшим документом, регулирующим местное самоуправление является Европейская хартия местного самоуправления23. Российская Федерация ратифицировала данный документ в 1998 году, признавая, в соответствии с Конституцией и фундаментальными положениями Хартии органы местного самоуправления в качестве важнейшей основы современного демократического режима. Указанный международный документ устанавливает право граждан на непосредственное участие в управлении государством, а органы местного самоуправления, в свою очередь, должны обеспечить максимальное приближение власти к народу. Хартия фиксирует требование о демократическом характере формирования органов местной власти, которые должны быть в значительной степени самостоятельны в решении вопросов местного значения. Стабильная финансово-экономическая основа, материальная база призвана обеспечивать такую самостоятельность и эффективное исполнение полномочий. Указанные положения являются конституционно-правовой основой местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления в статье 2 требует признания принципов местного самоуправления в законодательстве страны, ратифицировавшей документ. Все изложенные выше принципы Европейской хартии содержатся в Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации имеет мощную правовую основу, которая состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов, подзаконных актов, уставов, конституций, законодательства субъектов Российской Федерации, решений, принятых на местных референдумах, сходах граждан в муниципальных образованиях, уставов муниципальных образований, решений должностных лиц, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, положения, регулирующие работу органов местного самоуправления, отношения, возникающие по поводу исполнения бюджета и управления муниципальной собственностью и иные нормативные правовые акты.

Отношения, возникающие в местном самоуправлении урегулированы специальным Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года24. Он достаточно подробно регламентирует рассматриваемый институт, определяет принципы территориальной организации местного самоуправления, приводит перечень вопросов местного значения, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, устанавливает порядок формирования и работы органов местного самоуправления и должностных лиц, задает рамки межмуниципального сотрудничества. Также важнейшими законодательными актами, регулирующими отношения в местном самоуправлении являются: Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»25, Федеральный Закон №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»26, Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»27, законы субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления в субъекте, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.

Местное самоуправление устанавливается Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя и необходимым институтом осуществления народом своей власти. Любое изменение территориальной организации местного самоуправления не должно реализоваться в отказе от данного института как такового на той или иной территории. Возможность полного отказа от местного самоуправления противоречит Конституции Российской Федерации и нарушает волю народа, закрепленную в ней28.

Идея местного самоуправления, как института, создающего условия для достойной жизнедеятельности граждан на конкретной территории реализуется в принципе, по которому субъектом Российской Федерации должно осуществляться деление его территории на муниципальные образования. Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная власть, органы местного самоуправления должны быть созданы максимально приближенно к населению29.

Недопустимо, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации устанавливало критерии образования муниципалитетов как условия, вопреки волеизъявлению граждан, ограничивающие выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление30. Конституционный Суд Российской Федерации отнес таким условиям необходимость наличия материальных и финансовых ресурсов у муниципального образования. К данному положению восходит и смысл статьи 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»31, по которой создание муниципального образования устанавливается в качестве первого и основного шага к осуществлению местного самоуправления, а муниципальная собственность, финансовые, материальные ресурсы должны быть обеспечены после образования муниципалитета. Население в данном случае наделено правом определять, на какой территории будет осуществляться местное самоуправление самостоятельно, через институты прямой демократии.

Конституцией Российской Федерации очерчены важнейшие полномочия муниципальной власти: организация работы и управление собственностью муниципалитета, разработка, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования, установление и регулирование местных налогов, выработка налоговой политики, организация деятельности по охране общественного порядка32. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации относят к вопросам, подлежащим решению непосредственно в муниципалитете и иные вопросы, касающиеся жизнеобеспечения граждан, проживающих в муниципальном образовании.

Важно отметить, что кроме вышеперечисленных, органы местного самоуправления вправе рассматривать вопросы, которые не были исключены из их ведения, и которые не относятся к ведению органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или других муниципальных образований. Нормативно закреплена возможность передачи отдельных государственных полномочий на уровень органов местного самоуправления вместе с соответствующим финансированием, такая возможность в последние годы используется довольно часто в субъектах Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправления в качестве фундаментальной основы конституционного строя, устанавливая ряд ключевых положений, которые качественно отличают современное государственное устройство Российской Федерации от существовавшего ранее. Указанные положения устанавливают:

1) самостоятельность (в пределах своих полномочий) и организационную обособленность местного самоуправления (ст. 12, 130, 131, 132);

2) государственные гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 12, 133);

3) возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей соответствующих материальных и финансовых ресурсов;

4) учет исторических традиций, местных особенностей при осуществлении местного самоуправления33.

Конституция Российской Федерации впервые характеризует институт местного самоуправления в качестве основополагающих основ конституционного строя Российской Федерации, а также как самостоятельную форму осуществления народом своей власти. На уровне основного закона страны закрепляется функционирование самостоятельной от государственной системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения. Следовательно, степень развитости института местного самоуправления с необходимостью является ведущим показателем определения демократизма системы управления государством и обществом в целом. В этой связи представляется важным выделить конституционно-правовые принципы функционирования изучаемого института.

Принципы местного самоуправления – это концептуальные идеи, устанавливающие рамки организации граждан на определенной территории, работы формируемых им органов, которые самостоятельно осуществляют решение вопросов местного значения и управляют муниципалитетом. Данные принципы определены в Европейской хартии, Конституции Российской Федерации, они развиваются в Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Таким образом, указанные принципы приобретают характер обязательных требований при осуществлении местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления. Статьи 12 и 130 Конституции гарантирует самостоятельность решения вопросов местного значения населением, и, соответственно, самостоятельность местного самоуправления34.

Раскрывая значение и смысл этой нормы важно отметить, что самостоятельность в принятии решений на местном уровне обеспечивается путем функционирования таких институтов, как референдум, свободные выборы, иных форм прямой демократии, через избранные и другие органы местного самоуправления.

Принцип организационной обособленности местного самоуправления дополняет принцип самостоятельности. Основной его характеристикой выступает то, что органы местного самоуправления и все структуры, функционирующие в местном самоуправлении, отделены от органов государственной власти и не входят в их систему.

Организационная обособленность также устанавливает требование по которому не допускается назначение должностных лиц местного самоуправления государственными должностными лицами или органами государственной власти любого уровня. Также не допускается формирование органов местного самоуправления со стороны государственной власти. Должностные лица местного самоуправления, служащие муниципальных органов и учреждений не состоят на государственной службе.

Органы местного самоуправления и должностные лица взаимодействуют с государственными должностными лицами и органами государственной власти, муниципальными образованиями. Местное самоуправление участвует через свои органы в гражданском обороте в своих интересах и от своего имени.

Понятие самостоятельности местного самоуправления предполагает выделение и законодательное закрепление круга вопросов местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления. Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет конкретный перечень таких вопросов. Она лишь указывает на необходимость обеспечения самостоятельного решения вопросов местного значения населением и формируемыми им органами.

Важно отметить, что самостоятельность местного самоуправления должна иметь твердую основу. Статья 132 Конституции Российской Федерации провозглашает обязательное функционирования местного самоуправления необходимыми материальными, финансовыми, правовыми и другими ресурсами.

Реальное функционирование института местного самоуправления обеспечивается следующими нормами:

1) Органы местного самоуправления обеспечены муниципальной собственностью и распоряжаются ею в интересах населения, самостоятельно формируют, принимают и исполняем местный бюджет. Муниципальная собственность находится под защитой государства.

2) Установленный органом субъекта федерации уровень бюджетной обеспеченности гарантирует минимальный бюджет муниципального образования.

3) Передача отдельных государственных полномочий на уровень муниципальных образований происходит с одновременной передачей необходимых ресурсов.

4) При принятии органами государственной власти решений, повлекших расходы со стороны муниципальных образований, такие расходы должны компенсироваться.

Принцип многообразия организационных форм в местном самоуправлении закреплен Конституцией Российской Федерации в статье 1235, Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»36.

Конституция Российской Федерация содержит норму, гарантирующую судебную защиту местному самоуправлению. Если граждане, которые проживают на территории муниципального образования, а также органы местного самоуправления, должностные лица, муниципальные служащие считают, что акты государственных должностных лиц, органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов нарушают права местного самоуправления, то они могут предъявить иск в суд о признании недействительными таких актов.

Конституция Российской Федерации закрепляет принцип ответственности за принятые решения и предпринимаемые действия перед населением со стороны органов местного самоуправления и должностных лиц. В соответствии с законом местная власть в лице органов местного самоуправления и должностных лиц несет ответственность перед гражданами, проживающими на территории муниципального образования, перед юридическими лицами и государством.

Наступление ответственности перед государством возникает при нарушении ими Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов, конституций субъектов, других нормативных правовых актов.

Важно отметить, что наступление ответственности перед населением муниципального образования происходит в результате утраты доверия граждан. Уставы муниципальных образований регламентируют порядок наступления такой ответственности. Примером такой ответственности является институт отзыва населением своего выборного представителя, должностного лица, депутата.

Важной гарантией осуществления местного самоуправления является принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве деятельности в интересах граждан, проживающих на территории муниципального образования. Эффективно функционирующая система местного самоуправления немыслима без соблюдения основных прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, таких как право избирать и быть избранным, право обращаться в органы местного самоуправления, индивидуально или коллективно, право на получение образования и медицинской помощи, право на обжалование в суде решений должностных лиц и органов местного самоуправления.

Следующим важным условием функционирования местного самоуправления, которое закреплено Конституцией Российской Федерации, является законность в организации деятельности местных органов власти. Требование законности обеспечивается прокурорским надзором, призванным контролировать надлежащее исполнение федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований, решений, принятых с использованием института местного референдума, на сходах граждан. Это предотвращает посягательство на права и свободы человека.

Принцип гласности деятельности местного самоуправления реализуется в:

1) обязательности обнародования законов и публикации нормативных актов;

2) обеспечении возможности освещения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, а также возможности влиять на их деятельность;

3) обязанности местной власти обеспечить каждому гражданину доступ к нормативным правовым актам, документам, которые затрагивают его права и свободы;

4) отсутствии цензуры и любых ограничений на законную деятельность средств массовой информации.

Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления реализуется в обязательном наличии органов местного самоуправления, сформированных народом. Требование кворума выступает гарантией коллегиальности выборных органов власти.

Особенно актуальным для Российской Федерации с многонациональным составом населения является принцип учета традиций, обычаев коренных народов, проживающих на территории, где организовано местное самоуправление. Особенности местных традиций, культуры, языка, религии должны учитываться при выборе модели организации местного самоуправления. Указанные особенности важно принимать во внимание и при определении границ муниципальных образований, при образовании новых и упразднении уже существующих городских округов, городских и сельских поселений, муниципальных районов. Именно сохранение и развитие культуры местных жителей, создающее культурное многообразие российского государства является нормативно закрепленным приоритетом в стране.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, включая нормы, регулирующие институт местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами. В этой связи суды при разбирательстве конкретных судебных дел по искам, связанным с признанием недействительными, незаконными, нарушающими права граждан (возникающие в связи с функционированием института местного самоуправления) нормативных правовых актов должностных лиц, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, документов, регулирующих деятельность юридических лиц должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепила систему норм, составляющую фундаментальные основы местного самоуправления, которое подлежит более детальному урегулированию с помощью принятия нормативных правовых актов.

Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проводит разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации37. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в регулировании местного самоуправления относятся:

1) установление общих принципов и механизмов функционирования института местного самоуправления в стране;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Законодательная деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов свидетельствует, что нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие местное самоуправление, и нормы Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации достаточно подробно регламентирует отдельные отношения, возникающие в местном самоуправлении принятием законов субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации принимаются законы, регулирующие:

- местное самоуправление на уровне субъекта;

- порядок проведения местного референдума;

- порядок формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- выборы органов и должностных лиц местного самоуправления и статус депутатов представительных органов;



  • институт отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления;

  • условия функционирования, организацию собраний (сходов) граждан;

  • организацию территориального общественного самоуправлении.

Законодательство субъектов Российской Федерации развивает, дополняет и детализирует нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Органы государственной власти и должностные лица субъектов федерации принимают законы, подзаконные акты, по кругу вопросов, очерченному в статье 6 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»38. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления Федеральный закон относит следующие:

- правовое регулирование, вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации, начиная с 1995 года, активно идет законотворческая деятельность по регулированию местного самоуправления, пик которой пришелся на 1996-1997 гг, именно тогда в большинстве субъектов федерации были приняты законы, подробно регламентирующие как общие и специальные вопросы осуществления населением местного самоуправления. В настоящее время автор оценивает указанный период как переходный к реальному пониманию сущности местного самоуправления со стороны государственной власти. В связи с принятием нового Федерального закона в 2003 году региональное законодательство пришлось приводить в соответствие с Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Единая правовая система местного самоуправления также включает нормативные правовые акты, принимаемыми должностными лицами и органами местного самоуправления. Высшей юридической силой по отношению любым актам, принимаемым в местном самоуправлении являются решения, принятые на местном референдуме. По силе с местным референдумом можно сравнить решения, принятые на сходе граждан. Другим важнейшим актом на уровне местного самоуправления является устав муниципального образования, также на уровне муниципалитета принимаются решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает обязательность наличия устава у муниципального образования, законы субъектов Российской Федерации часто повторяют данную норму. Устав содержит важнейшие положения, регулирующие местное самоуправление на конкретной территории и жизнедеятельность населения в муниципальном образовании.

Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит норму (имеющую ключевое значение и являющуюся показателем работы демократии) о том, что устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно, без участия органов государственной власти. Федеральный закон не очерчивает круг субъектов, принимающих участие в разработке устава, предоставляя простор для правотворчества органам государственной власти субъектов федерации. Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие местное самоуправление, содержат норму, по которой устав муниципального образования должен приниматься населением непосредственно (путем использования институтов прямой демократии) либо представительным органом местного самоуправления. Оба пути принятия устава муниципального образования активно используются в субъектах федерации, при этом принятие устава с помощью референдума, населением непосредственно требует больших финансовых ресурсов, но, в то же время, такое решение обладает высшей легитимностью.

Принятие устава непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления является не только механизмом повышения интереса граждан к организации управления своей территорией, но и действенным инструментом создания правовых норм, необходимых для достойного жизнеобеспечения населения и муниципального образования, судьба которого гражданам небезразлична. Думается, что норма о принятия устава муниципального образования с помощью процедур непосредственной демократии способствует повышению правовой культуры населения, граждане фактически принимают «основной закон муниципального образования».

В Конституции Российского Федерации содержатся нормы, которые проводят разграничение полномочий, компетенций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, устанавливаются предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также нормы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 14 определяет вопросы местного значения39. Стоит заметить, что с момента принятия Федерального закона в 2003 году, к 2014 году перечень вопросов расширился и на сегодняшний день составляет тридцать восемь. Этот список не подлежит сокращению нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, но региональным законодательством может быть расширен. Органы местного самоуправления также могут рассматривать вопросы, не отнесенные законодательством к ведению органов государственной власти, государственных должностных лиц и других муниципальных образований при условии, что такие вопросы не исключены из их ведения.

В целях, указанных в статье 55 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность ограничения прав граждан на местное самоуправление40.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие заключения:

1. В Российской Федерации устанавливаются федеральные гарантии местного самоуправления, важнейшие принципы организации местного самоуправления.

2. В субъектах Российской Федерации устанавливаются региональные гарантии местного самоуправления со стороны органов государственной власти, нормы, детализирующие федеральные принципы местного самоуправления и федеральное законодательство. Также в региональном законодательстве есть возможность устанавливать вопросы, которые подлежат исключению из ведения органов местного самоуправления на территории определенного субъекта Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты с целью реализации полномочий, возложенных на муниципалитет.

Местное самоуправления сегодня является ключевым институтом демократического государства. Именно от эффективной работы местного самоуправления зависит обеспеченность и достойная жизнь граждан, ведь трудности, возникающие в конкретном муниципальном образовании его жители ощущают на себе непосредственно и довольно быстро. Россия имеет глубокие исторические корни, связанные с использованием институтов непосредственной демократии при решении важнейших вопросов, стоящих перед населением. Сегодня Конституция Российской Федерации и правовая основа местного самоуправления в целом гарантирует этот институт. Однако его реальное функционирование зависит от детализации законодательства, от мер по претворению правовых норм в жизнь.




Каталог: data -> 2014
2014 -> Фактор США в энергетических отношениях России и Европейского Союза
2014 -> Область применения и нормативные ссылки
2014 -> Программа дисциплины «Автоматизация проектирования технических систем»
2014 -> Особенности реализации финансового механизма концессии на примере автодорожного строительства
2014 -> «высшая школа экономики»
2014 -> Программа факультатива Введение в изучение западного эзотеризма  для направлений 033000. 62 «Культурология»
2014 -> Программа дисциплины «История» для направления 221400. 62 "Управление качеством"
2014 -> Программа «Медиапроизводство в креативных индустриях»
2014 -> Программа дисциплины «Компьютерные исследования устной речевой коммуникации»
2014 -> Программа дисциплины «Современные военно-стратегические концепции и контроль над вооружениями»


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал