Программа «Публичное право»


Глава 2. Основные направления осуществления населением



страница5/10
Дата17.10.2016
Размер1.18 Mb.
ТипПрограмма
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Глава 2. Основные направления осуществления населением

местного самоуправления в современных условиях

На сегодняшний день институты прямого народовластия в Российской Федерации функционируют на уровне государства, субъектов федерации и на муниципальном уровне. Федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципального уровня четко регламентируют порядок и формы осуществления народом своей власти. На современном этапе развития гражданского общества и институтов демократии в России особую актуальность приобретают формы управления, используемые на местном уровне. Все чаще происходит передача отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень, к тому же большинство проблем, с которыми сталкиваются граждане, связаны с вопросами местного значения.

При этом наиболее эффективное внедрение форм прямой демократии возможно именно на уровне местного самоуправления, что объясняется следующими причинами:

- на местном уровне внедрение форм управления требует меньших материальных затрат из-за относительно небольшого населения отдельных территорий по сравнению с форматом всей страны;

- локальные проблемы наиболее остро ощущаются населением;

- в некоторых регионах существуют исторические предпосылки осуществления непосредственной демократии;

- на местном уровне легче осуществлять контроль над работой органов муниципальной власти, должностных лиц, а также над выполнением решений принятых населением;

- внедрение форм непосредственной демократии на местном уровне происходит эффективнее, чем на уровне субъекта Российской Федерации или всей страны из-за масштаба решаемых задач, а также численности вовлекаемого населения.

- схожие культурные особенности членов общества на локальном уровне позволяют легче внедрять институты непосредственной демократии.

Институт местного самоуправления в силу своей природы выступает промежуточным звеном между народом и властными структурами и может стать эффективным инструментом государственной политики. Укрепление указанного института способствует формированию реального механизма взаимодействия граждан и государства. Функционирование эффективного местного самоуправления в этом смысле с необходимостью будет способствовать развитию российского государства, укреплению его территориальной целостности, спадом общей социальной напряженности и национальных конфликтов, формированию адаптированной к определенным особенностям местной экономики.

Местное самоуправление - первичный уровень демократии, организационная форма объединения и взаимодействия местного сообщества. Указанный институт способствует относительно самостоятельному развитию местных сообществ, и условием такого развития всегда является народовластие, а также автономная система источников финансирования. Возрастающий интерес к разным формам осуществления местного самоуправления в современной России показывает: общество приходит к пониманию того, что построить демократическое государство с развитым гражданским обществом возможно только с помощью правильно организованного и институционально зрелого местного самоуправления. Институты непосредственной демократии и местного самоуправления тесно связаны, так как население территории с одной стороны организует местное самоуправление, а с другой – только посредством применения форм прямой демократии возможно выяснить и реализовать волю народа, не исказив ее подлинный смысл.

Рассмотрим институты прямого народовластия, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон делит эти институты на два вида: формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в его осуществлении.



2.1. Формы непосредственного осуществления населением

местного самоуправления

Местный референдум – это форма прямого, непосредственного волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в пределах одного муниципалитета, по важнейшим вопросам местного значения в целях принятия по ним правовых решений.

Как следует из Конституции Российской Федерации, местный референдум, как и муниципальные выборы, провозглашается высшей формой осуществления демократии на муниципальном уровне власти (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130)41. Важным отличием местного референдума от свободных выборов является то, что местный референдум остается факультативным инструментом народовластия в местном самоуправлении. Ни конституционные нормы, ни нормы федерального, регионального законодательства не предусматривают обязательного регулярного проведения местных референдумов. В большинстве муниципальных образований России этот институт не использовался ни разу. Вместе с тем закон должен гарантировать гражданам реальную возможность использования этого демократического инструмента в тех случаях, когда это необходимо. Факультативность института местного референдума не означает его меньшей значимости по сравнению с муниципальными выборами.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования (ч. 2 ст. 22)42.

Можно выделить три функции института местного референдума в практике реализации местного самоуправления. Первая функция состоит в том, что при вынесении проекта нормативного правового акта, подготовленного населением, органами местного самоуправления, на местный референдум в случае его одобрения такой акт приобретает особый вес в системе права муниципального образования. Если население принимает правовой акт с помощью местного референдума, то такой акт обладает юридическим приоритетом по отношению к другим актам, принимаемым на уровне местного самоуправления. Причем изменение принятого решения возможно в особом порядке, который устанавливается законодательством о референдуме. Использование указанного института в данном случае с необходимостью обеспечивает стабильность функционирования системы местного самоуправления и задает необходимую иерархию правовых актов на уровне муниципалитета.

Вторая функция сводится к тому, что местная власть может прибегнуть к проведению референдума в тех случаях, когда нужно сделать выбор в пользу одного конкретного варианта правового решения из нескольких возможных. В данном случае ответственность за сделанный выбор будет возложена на само население. При этом проведение местного референдума позволяет найти согласие при наличии разногласий в органах местного самоуправления, среди должностных лиц.

Представительный орган местного самоуправления может назначить референдум самостоятельно в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»43. В соответствии с новым, Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования и глава местной администрации имеют право только совместно инициировать проведение местного референдума44. Данное изменение призвано не допустить использования представительным органом этого института с целью противодействия местной администрации, с необходимостью придает особую значимость соответствующей инициативе органов местного самоуправления, принимающих решение о проведении референдума совместно.

Третья функция рассматриваемого института заключается в возможности его осуществления населением самостоятельно, без прохождения «разрешительных» процедур со стороны органов местного самоуправления или должностных лиц. Таким образом, институт принятия решения на местном референдуме может быть использован как альтернатива представительной демократии, в частности, в тех случаях, когда органы местного самоуправления или должностные лица принимают решения, не соответствующие мнению или интересам большинства граждан, проживающих в муниципальном образовании или не принимают необходимого решения вообще. Конечно, представляется исключительно важной должна быть возможность населения принудить органы и должностные лица местного самоуправления учитывать его волю. Законодательство должно гарантировать обязательность проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане принять решение по тому или иному вопросу, отнесенному к компетенции муниципального образования, непосредственно.

Действие института местного референдума ограничивается вопросами местного значения – границы непосредственного властного волеизъявления граждан очерчены компетенцией муниципального образования, установленной законодательством.

Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 10 июня 1998 г. № 17-П отметил обоснованность установленного ограничения на вынесение на местный референдум вопросов, связанных с прекращением полномочий или с досрочными выборами в органы местного самоуправления45. Конституционный Суд пояснил данное утверждение тем, что у каждой формы прямого народовластия есть собственное предназначение, и осуществление одной из них не должно препятствовать реализации других, необоснованно подменять их.

Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статьях 14, 15, 36-3846 устанавливает порядок реализации населением инициативы проведения местного референдума. Такой порядок действует и при инициации местного референдума со стороны избирательных или иных общественных объединений.

Федеральный закон предусматривает следующую процедуру. Граждане, обладающие правом на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу с целью проведения местного референдума, численность которой должна составлять не менее десяти человек. Также выдвинуть инициативу проведения местного референдума имеет право избирательное или иное общественное объединение, в уставе которого предусматривается возможность участвовать в референдуме и выборах. Также условием участия является регистрация в установленном порядке в муниципальном образовании или на более высоком уровне не позднее чем за один год до образования инициативной группы по проведению референдума. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть его и приложенные документы и принять одно из следующих решений:

- о направлении документов в представительный орган муниципального образования в случае соответствия ходатайства и документов установленным требованиям законов и устава муниципального образования;

- об отказе в регистрации инициативной группы в случае несоответствия документам нормам законодательства.

Представительный орган муниципального образования проверяет соответствие вопроса (вопросов), выносимых на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования47. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям закона, то комиссия обязана:



  • зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума и выдать ей свидетельство о регистрации;

  • сообщить о регистрации инициативной группы по проведению референдума в местные средства массовой информации.

В поддержку выдвижения инициативы проведения местного референдума должны быть собраны подписи жителей муниципального образования, обладающих правом на участие в референдуме. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа зарегистрированных участников референдума, но не может быть менее 25 подписей.

Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня представления инициативной группой подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в него соответствующих документов. Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

На местном референдуме население принимает юридически властное решение, которое подлежит беспрекословному исполнению органами местного самоуправления, должностными лицами муниципального образования и имеет прямое действие, т.е. не нуждается в дополнительной регламентацией, подтверждении органами государственной власти Российской Федерации или субъектов, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. В законодательстве Российской Федерации закреплен институт императивного референдума, который предполагает, что при его проведении население наделено правом принятия окончательного правового решения по соответствующему вопросу. Претворение в жизнь решения, которое было принято на местном референдуме должно обеспечиваться органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами данного муниципального образования в соответствии с возложенными уставом муниципального образования на них полномочиями.

Вторым наиболее важным институтом непосредственной демократии в местном самоуправлении являются выборы. Муниципальные выборы, как следует из части 1 статьи 23 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут проводиться исключительно в целях избрания выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа в системе местного самоуправления48.

Проведение выборов в муниципальном образовании с целью избрания депутатов представительного органа является обязательным, если в муниципальном образовании не действуют следующие схемы:

- представительный орган в соответствии с уставом муниципального образования формируется путем делегирования представителей от поселений;

- уставом сельского поселения предусмотрено осуществление полномочий представительного органа сходом граждан.

Также муниципальные выборы проводятся обязательно с целью избрания главы муниципального образования в случае, если в уставе муниципального образования установлен данный способ замещения этой должности.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки, проведения, определения итогов и результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации49. Таким образом, как это было и ранее, муниципальные выборы должны организовываться и проводиться на основе закона субъекта Российской Федерации, положения которого основаны на Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»50.

Региональным законом должна устанавливаться избирательная система, применяемая при организации и проведении муниципальных выборов, то есть условия и принципы, по которым осуществляется по итогам голосования распределение мандатов. В уставе муниципального образования устанавливается избирательная система, выбираемая из предложенных законом вариантов.

До настоящего времени в муниципальных образованиях не наблюдалось большого разнообразия видов избирательных систем. При проведении выборов представительных органов использовалась преимущественно мажоритарная избирательная система, предполагающая разделение территории муниципального образования на одномандатные или многомандатные избирательные округа и голосование избирателей за конкретных кандидатов. Пропорциональная избирательная система, предполагающая голосование жителей всего муниципального образования за выдвинутые политическими партиями списки кандидатов и распределение мандатов пропорционально поданным голосам, использовалась крайне редко.

При проведении муниципальных выборов в переходный период введения в действие Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» смешанная (мажоритарная и пропорциональная) избирательная система применялась в семи субъектах Российской Федерации: в Волгоградской, Сахалинской, Тульской, Томской, Нижегородской, Читинской областях а также в Красноярском крае. Численность муниципальных образований в указанных субъектах федерации составляет 0,2% от общего количества муниципальных образований в России. Указанная избирательная система была популярна в лишь в крупных городах. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации высказывает мнение о невозможности использования смешанной избирательной системы в сельских поселениях в большинстве случаев.

Принципиальной идеей, закрепленной в действующем федеральном законодательстве, является унификация избирательного процесса в Российской Федерации, призванная обеспечить единые правовые гарантии формирования органов публичной власти, создать условия для возможности совмещения выборов различных уровней. Можно отметить лишь отдельные особенности организации и проведения муниципальных выборов, которые предусматривает Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Законодательное регулирование муниципальных выборов имеет ряд особенностей51.

1. Иностранные граждане при условии постоянного проживания на территории муниципального образования имеют активное и пассивное избирательное право на выборах в органы местного самоуправления на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом. При этом федеральное законодательство исключает участия иностранных граждан в выборах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

2. В п. 8 ст. 18 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»52 содержится норма, которая устанавливает условие, что при образовании многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в данном округе, не может превышать пять. Важно отметить, что данное правило не действует при муниципальных выборах в сельских поселениях, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах определенного избирательного участка (в последнем случае согласно п. 2 ст. 19 Федерального закона в округе должно быть зарегистрировано не более трех тысяч избирателей).

3. Согласно п. 25 ст. 2 и ст. 35 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»53 на выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, избираемых по мажоритарной избирательной системе, правом выдвигать кандидатов обладают не только политические партии, но и общественные организации и общественные движения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (при проведении выборов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов таким правом обладают только политические партии).

4. Согласно п. 4 ст. 33 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»54 при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей пяти тысяч избирателей, у кандидатов отсутствует обязанность представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения об имуществе, размере и об источниках своих доходов.

5. Согласно Федеральному закону55 при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более десяти тысяч сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов.

6. Пункт 35 ст. 38 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»56 разрешает безальтернативное голосование на муниципальных выборах, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. При такой ситуации кандидат считается избранным в случае, если за него проголосовало не менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

7. Согласно Федеральному закону №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»57 при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится; в этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию о данных обстоятельствах.

8. Пункт 2 ст. 65 указанного Федерального58 закона допускает при проведении выборов в органы местного самоуправления досрочное голосование избирателей в случае, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям.

Федеральное законодательство практически не предусматривает иной специфики проведения муниципальных выборов, кроме изложенных выше восьми особенностей. Унификация процедуры формирования органов народного представительства иллюстрирует условность разделения публичной власти в Российской Федерации на государственную власть и местное самоуправление. Этапы организации и проведения муниципальных выборов (назначение выборов, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, ведение предвыборной агитации, проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов) совпадают с этапами организации и проведения выборов органов государственной власти.

Отзыв выборных лиц – это форма непосредственного народовластия, которая прямо не предусмотрена действующей Конституцией Российской Федерации, однако не отрицается ею. Отзыв выборных лиц местного самоуправления – это прекращение полномочий лиц, избранных на муниципальных выборах, на основании решения их избирателей, принятого путем всеобщего равного и прямого волеизъявления тайным голосованием.

Институт отзыва выборных лиц не может подменяться иными институтами непосредственной демократии, в частности, институтом референдума. Кроме того, нельзя смешивать или некорректно объединять институт отзыва выборных лиц с иными механизмами досрочного прекращения полномочий выборных лиц (отставка по собственному желанию, отрешение от должности, досрочное прекращение полномочий по решению выборного органа или суда и т.п.), имеющими качественно иную правовую природу.

Отзыв выборных лиц призван обеспечивать ответственность выборных лиц публичной власти перед избравшим их населением. Вместе с тем при наличии института отзыва лиц, получивших полномочия в результате муниципальных выборов, недопустимо существование каких-либо иных, упрощенных схем прекращения полномочий указанных лиц по воле избирателей, не предусматривающих всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

В современной мировой практике государственного строительства не сложилось единого мнения о правовом институте отзыва выборных лиц. Традиционно он считался элементом так называемого императивного мандата выборного лица, предполагающего связь выборного лица с его избирателями, его подконтрольность избирателям и отсутствие права отклоняться от их наказов. В правовых системах многих государств закреплен принцип так называемого свободного мандата и исключена возможность использования механизма отзыва избирателями выборных лиц. В теории высказываются мнения о том, что институт отзыва может использоваться и в случае свободного мандата выборного лица, дискуссии по этому поводу продолжаются. Сами понятия императивного мандата и свободного мандата сегодня претерпевают содержательное уточнение.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не предусматривает возможность отзыва избирателями Президента Российской Федерации. Невозможен и отзыв депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Вместе с тем в правовой теории признается возможность введения отзыва депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Конституционные принципы использования данного института на муниципальном уровне были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П59. Согласно выводам Суда облегченная процедура отзыва недопустима. Отзыв как одна из форм непосредственной демократии не может быть использован в качестве дестабилизатора выборных институтов власти и самого народовластия в целом.

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П60 Конституционный Суд Российской Федерации указал на недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации оснований и порядка отзыва должностных лиц местного самоуправления. Эта правовая позиция поставила в затруднительное положение муниципальные образования, перед которыми встала задача интерпретации выводов Конституционного Суда при определении конкретных оснований и условий отзыва. Крайняя сложность такой задачи для муниципального правотворчества сулила юридические проблемы, коллизии и судебные споры. Федеральный законодатель должен был прийти на помощь муниципальным образованиям, что он и сделал при принятии Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанный Федеральный закон в ч. 1 ст. 2461 определил, что голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важно отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя в ч. 1 ст. 24 правило, согласно которому голосование по отзыву проводится на основе законодательства о местном референдуме с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом, вместе с тем фактически не устанавливает таких особенностей. Это создает дополнительные сложности: проводить некоторые этапы процедуры отзыва на основе законодательства о референдуме невозможно, проводить иначе – запрещает Федеральный закон. Если какие-то отличия процедуры отзыва от процедуры референдума будут закреплены в уставах муниципальных образований, то соответствующие нормы уставов могут быть дисквалифицированы судом. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрепление процедуры отзыва в уставе муниципального образования (ч. 2 ст. 24, п. 8 ч. 1 ст. 44)62, тем не менее он допускает установление отличий этой процедуры от законодательно установленной процедуры референдума исключительно самим указанным Федеральным законом (ч. 1 ст. 24)63.

 Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 24) устанавливает основания для отзыва депутата представительного органа. Таковыми являются исключительно конкретные противоправные решения или действия (бездействие) члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в случае их подтверждения в суде. Таким образом, исключается возможность инициирования голосования по отзыву на основании одного лишь негативного отношения группы избирателей к выборному лицу местного самоуправления. Для назначения голосования по отзыву требуется материальное основание в виде факта совершения выборным лицом правонарушения, подтвержденного вступившим в силу решением суда.

В качестве оснований отзыва могут указываться, например, такие правонарушения, как несоблюдение правил расходования бюджетных средств, невыполнение выборным лицом своих обязанностей, установленных законом или муниципальным правовым актом, нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, игнорирование решений, принятых прямым волеизъявлением населения муниципального образования, и т.д.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления включает в себя такие стадии, как выдвижение инициативы отзыва; проверка наличия оснований отзыва; сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву; назначение, организация и проведение указанного голосования, определение итогов голосования и принятого на нем решения.

Как отмечает профессор С.Д. Князев, долгое время работавший председателем Избирательной комиссии Приморского края, положение о том, что отзыв считается состоявшимся, если его поддержали не менее половины избирателей, зарегистрированных в соответствующем избирательном округе или муниципального образования, фактически превращает институт отзыва в фикцию, поскольку явка на участки для голосования не менее половины зарегистрированных избирателей в масштабах избирательного округа (не говоря о муниципальном образовании в целом) является в современных реалиях, по сути, невыполнимой задачей. С этой оценкой следует согласиться. Федеральный законодатель, установив возможность отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно большинством от общего (списочного) числа избирателей, сделал отзыв нереализуемым на практике. Так, например, если в голосовании по отзыву примет участие 60 процентов избирателей, включенных в списки, и при этом 80 процентов участников голосования поддержит отзыв выборного лица, то окажется, что за отзыв проголосовало лишь 48 процентов от общего числа избирателей, т.е. решение об отзыве не принято. Отзыв выборных лиц формально остается в арсенале инструментов муниципальной демократии, однако не используется на практике.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2464 устанавливает принципы организации и функционирования института голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Институт местного референдума имеет с институтом голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования общую природу. Отличие заключается в том, что в компетенцию муниципального образования не входит изменение границ муниципального образования, а только выражение мнения по данному вопросу – дача согласия. В этой связи юридическая сила принятого путем всеобщего голосования решения будет определяться пределами компетенции муниципального образования. Предназначение данного правового института состоит в обеспечении конституционного права граждан участвовать в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 131 содержит норму-принцип, по которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Изменения границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление, с необходимостью требует учета интересов населения, которое должно выразить это мнение путем прямой демократии. В противном случае, местное сообщество являлось бы объектом воздействия государственной воли, что противоречит статусу местного сообщества как субъекта права осуществления муниципальной власти, установленному Конституцией Российской Федерации65.

Этому конституционному положению корреспондирует требование Европейской хартии местного самоуправления о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5)66.

Установленный ст. 24 (ч. 3-6) Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»67 правовой институт непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования применяется только в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, в целях получения согласия населения на соответствующую территориальную реорганизацию. То есть для соответствующего набора случаев Федеральный закон качественно повышает установленную ст. 131 (ч. 2) Конституции Российской Федерации планку муниципальной демократии и требует не просто учета мнения, а именно получение согласия населения на соответствующие территориальные преобразования. Без получения такого согласия путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан проведение соответствующих территориальных преобразований запрещено.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает 5 случаев использования указанного правового института68:

1) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, – в этом случае проводится голосование населения данных поселений и (или) населенных пунктов (ч. 2 ст. 12);

2) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, – в этом случае проводится голосование населения данных населенных пунктов (ч. 3 ст. 12);

3) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, – в этом случае проводится голосование населения каждого из поселений (ч. 3 ст. 13);

4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, – в этом случае проводится голосование населения каждого из образуемых поселений (ч. 5 ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа – в этом случае проводятся раздельно голосование населения соответствующего городского поселения и голосование населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13).

В иных случаях правовой механизм непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования использоваться не может. Для всех перечисленных случаев, кроме последнего, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает еще один вариант учета мнения населения – дачи согласия населением на сходе граждан.

Фактически механизм голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования является особым аналогом местного референдума, адаптированным к конкретному предмету голосования. Этот механизм предполагает всеобщее равное и прямое волеизъявление населения при тайном голосовании. В частности, в отличие от местного референдума, проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования допускается на части территории муниципального образования.

Каждая установленная законом форма непосредственной демократии имеет свое предназначение и не может подменяться иными формами. Правовой институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования замещает в соответствующих случаях институт местного референдума и должен содержательно обеспечивать конституционные права граждан.

Местный референдум проводится только по вопросам местного значения, поэтому на него не могут выноситься вопросы о необходимости создания, упразднения, преобразования муниципальных образований либо изменения их границ. Принятие решения по этим вопросам входит в компетенцию законодательных органов государственной власти субъектов федерации. Инициатива рассмотрения этих вопросов реализуется в форме соответствующего обращения в указанные органы, а не в форме заявления требований о проведении референдума. К вопросам местного значения можно отнести только выражение мнения населения по поводу предполагающихся территориальных преобразований. Это мнение выражается в формах, определенных ст. 12 (ч. 2, 2.1, 3, 4) и 13 (ч. 3, 3.1, 4, 5, 6, 7) Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»69, что исключает возможность проведения по соответствующим вопросам местного референдума.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок, в соответствии с которым назначается и проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 5-7 ст. 24). Право назначения голосования принадлежит представительному органу муниципального образования, а процедура его проведения устанавливается Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом.

По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1 марта 2009 г. в субъектах Российской Федерации было проведено около 90 голосований по вопросам изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, в частности, в Республике Марий Эл, Кировской и Новгородской областях, Еврейской автономной области.

Важно отметить, что одной из основных целей установления данного института, а также самого изменения границ муниципальных образований является максимально возможное приближение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, независимо от административно-территориального деления территории на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации70.

Статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует вопросы организации и проведения схода граждан. Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения непосредственно населением вопросов местного значения. Эта форма непосредственного осуществления муниципальной власти может использоваться в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей. В таких поселениях сход граждан является основным инструментом народовластия, он, по сути, заменяет и местный референдум и представительный орган муниципального образования, который в указанном случае не формируется (ч. 3 ст. 35)71. В этом случае сход граждан осуществляет полномочия, отнесенные федеральным законодательством к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В частности, непосредственно на сходе граждан принимается устав муниципального образования (ч. 3 ст. 44).

Федеральный законодатель, предусмотрев проведение схода в муниципальных образованиях численность жителей с избирательных правом в которых не превышает 100 человек тем самым автоматически исключил возможность проведения схода жителей в иных муниципальных образованиях72. Думается, что в иных муниципальных образованиях, где существует физическая возможность общего, коллективного схода всех жителей, обладающих избирательным правом, необходимо предоставить такое право жителям с тем, чтобы решения схода обладали юридической силой.

Решения схода есть прямое выражение воли населения, проживающего в муниципальном образовании, и такие решения, как и решения местного референдума несомненно имеют юридический приоритет перед решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на то, что любые муниципальные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сход граждан созывается либо главой муниципального образования самостоятельно либо по просьбе инициативной группы (численностью не менее 10 человек) жителей поселения. Глава местной администрации обеспечивает организацию схода граждан. Закон устанавливает норму, по которой выборные лица местного самоуправления обязаны участвовать в сходе граждан, однако их отсутствие не ограничивает правомочность схода.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допуская возможность использования сходов граждан лишь в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей, явно не отводит этому инструменту непосредственного народовластия существенной роли в системе местного самоуправления. По данным субъектов Российской Федерации, обобщенным Минрегионом России, по состоянию на 1 июля 2008 г. полномочия представительного органа осуществлялись сходом граждан лишь в 127 муниципальных образованиях на территории 22 субъектов Российской Федерации.

Практика прежних лет подтверждала сложность организации сходов в муниципальных образованиях, насчитывающих 400 и более избирателей. Однако представляется, что в поселениях, в которых число совершеннолетних жителей составляет 100 – 300 человек, можно было бы допустить использование схода граждан наряду с иными формами непосредственного и представительного народовластия. Сам институт сходов местного населения может отражать в себе местные традиции и имеет древнюю российском государстве.




Каталог: data -> 2014
2014 -> Фактор США в энергетических отношениях России и Европейского Союза
2014 -> Область применения и нормативные ссылки
2014 -> Программа дисциплины «Автоматизация проектирования технических систем»
2014 -> Особенности реализации финансового механизма концессии на примере автодорожного строительства
2014 -> «высшая школа экономики»
2014 -> Программа факультатива Введение в изучение западного эзотеризма  для направлений 033000. 62 «Культурология»
2014 -> Программа дисциплины «История» для направления 221400. 62 "Управление качеством"
2014 -> Программа «Медиапроизводство в креативных индустриях»
2014 -> Программа дисциплины «Компьютерные исследования устной речевой коммуникации»
2014 -> Программа дисциплины «Современные военно-стратегические концепции и контроль над вооружениями»


Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал