Закон от 6 октября 2003 года №13 I -фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в рф»



Скачать 252.72 Kb.
Дата26.10.2016
Размер252.72 Kb.
ТипЗакон
УДАЛЕНИЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОТСТАВКУ: ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА
Е.С. Шугрина1
В мае 2009 в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 13 I -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральный закон № 131 -ФЗ) были внесены поправки, предусматривающие введение института удаление главы муниципального образования в отставку. Данный механизм был разработан в соответствии с посланием Президента РФ от 5 ноября 2008 года. Принятые поправки существенно усиливают роль представительных органов власти в системе местного самоуправления.

Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно неоднозначную оценку того, как была воплощена в тексте Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования2. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения.

Первое удаление главы муниципального образования в отставку состоялось в ЗАТО Озерск (Челябинская область) 1 июня,2009 года. Основанием для отставки Ч. послужило то, что депутаты — по итогам 2007 и 2008 годов — отказались принимать годовые отчеты мэра. Причем годом раньше отчет за 2007-й был принят этим же составом депутатов. Прокурор Челябинской области сразу обратил внимание на допущенные нарушения: во-первых, выставили два «неуда» Ч. еще до того, как поправки к Закону вступили в силу; во-вторых, депутаты рассматривали вопрос об отставке в отсутствие заинтересованного лица3. Решением Озерского городского суда от 16 июня 2009 года заявление Ч. было удовлетворено; решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 01 июня 2009 года об удалении в отставку главы Озерского городского округа Ч. признано незаконным и отменено4. Решением Челябинского областного суда от 21 июля 2009 года по делу № 33-5618/2009 кассационная жалоба депутатов оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции без изменения5.

16 июня 2009 года был удален в отставку мэр Суздаля (Владимирская область) за неосуществление своих полномочий, выразившееся в неподписании решений Городского Совета.

29 июля 2009 года депутаты Городского Совета города Купино (Новосибирская область)

удалили в отставку мэра города за неосуществление полномочий, возникшее в связи с



возбужденным против мэра уголовным делом и вынесенным обвинительным приговором суда. Причем, поскольку мэр обжаловал приговор, то досрочное прекращение его полномочий в порядке ст. 36 Федерального закона № 131 -ФЗ (досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования возможно на основании вступившего в законную силу приговора суда) оказалось временно невозможным.

30 июля решением Думы Чайковского городского поселения (Пермский край) удален в отставку мэр. Рассмотрение жалобы на данное решение назначено Чайковским городским судом на 15 сентября 2009 года. Мэру вменяется в вину неудовлетворительная ситуация, сложившаяся в сфере ЖКХ.

Институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике; как правило, применяемая санкция носит название «выражение недоверия». Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции - удаление в отставку. Использование этого термина в данном случае представляется не совсем удачным. Например, удаление судьи в отставку признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности (ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 (в ред. от 28 июня 2009 года) "О статусе судей в Российской Федерации").

Мнение правоприменителей о природе удаления глав муниципальных образований в отставку разошлось. Например, согласно решения Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 года по делу № 2-822/09 удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Однако более детальное ознакомление с механизмом удаления глав муниципальных образований, изложенного в ст. 741 Федерального закона № 131 -ФЗ показывает, что фактически законодатель предусматривал не столько механизм контроля, сколько именно ответственности.

Принятые поправки предусматривают ответственность главы муниципального образования перед населением, от имени которого выступает представительный орган муниципального образования. Вместе с тем в ряде субъектов РФ, где уже есть определенные шаги по реализации механизма удаления в отставку, жители муниципальных образований претендуют на непосредственное участие в решении вопроса об удалении главы в отставку.

Анализ текста ст. 741 показывает, что в данном случае произошло смешение ответственности перед населением и ответственности перед государством. Очевидно, что для разных видов ответственности должны быть разные основания, процедуры санкции. Так, в качестве одного из оснований ответственности называется нецелевое расходование субвенций, выделенных на исполнение отдельных государственных полномочий. Такое основание должно повлечь ответственность перед государством, однако решение об удалении в отставку принимается органом местного самоуправления, который не входит в систему органов государственной власти. С другой стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ - орган государственной власти - может инициировать удаление в отставку мэра за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения, что должно составлять основание наступления ответственности перед населением. Более того, нецелевое расходование государственных средств содержит в себе признаки преступления - уголовной ответственности.

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации. Частично это исправляется складывающейся судебной практикой. Восполнить пробелы, исправить дефекты юридической техники Федерального закона № 131-ФЗ можно в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах.

Однако и в этом случае могут возникать проблемы. Например, после того, как мэр Суздаля (Владимирская область) был удален в отставку, обязанности мэра возложили на его



заместителя. Однако все три заместителя мэра отказались исполнять обязанности градоначальника. Необходимо изменить городской устав, а без подписи мэра это невозможно6.

В Законе практически не учитываются фактические отличия в правовом статусе глав муниципальных образований. Например, если глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава, повлечет ли удаление в отставку прекращение полномочий депутата? Понятно, что будет происходить с главами муниципальных образований в муниципальном плане, который формируется путем делегирования. Ведь в этом случае глава поселения может остаться депутатом муниципального района или даже главой муниципального района.

Имеющиеся примеры реализации данного механизма используются в отношении глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, то есть наиболее независимых от депутатского корпуса.

В ч. 2 ст. 741 сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя: внимание, что не требуется подтверждения признаков правонарушения судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения предусмотренных комментируемой статьей. Такой подход законодателя идет в существенное противоречие с логикой остальных статей Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку одной из особенностей данного закона является существенное усиление роли суда. В ст. 741 предусмотрено участие судебных органов в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:


  • решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п.2 чю\.1 ст.75);

  • решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п.2 ч.1 чт75)!:

  • неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым законом иными федеральными законами, уставом муниципального образования;

  • неисполнение в течение трех и более месяцев обязательств по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, и законами субъектов Российской Федерации;

  • неудовлетворительная оценка деятельности представительным органом муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 года по делу № 2-822/09 указывается, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 01 июня 2009 года не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст.74.1 Федерального закона № 131-ФЗ оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также их мотивов принятия данного решения. Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 01.06.2009, также не следует, что депутаты Озерскского городского округа, обсуждая данный

6 http://www.vsmsinfo.ru/newshow.html?976
вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному законом. Как пояснили Суду председатель Собрания депутатов Озерского городского округа и отдельные депутаты, основанием принятия Собранием депутатов Озерского городского округа решения об удалении в отставку главы Озерского городского округа, послужила неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, а именно за 2007 и 2008 годы.

В решении Суда подчеркивается, что действующим законодательством и уставом Озерского городского округа повторное рассмотрение ежегодного отчета о деятельности главы округа и возглавляемой им администрации не предусмотрено. Вопреки этому депутаты Озерского городского округа 13 мая 2009 г. повторно поставили на обсуждение вопрос об оценке деятельности главы Озерского городского округа за 2007 год.

Как следует из протокола заседания Собрания депутатов от 13 мая 2009 года и показаний свидетелей - депутатов, 13 мая 2009 года отчет главы Озерского городского округа за 2007 год на Собрании депутатов не обсуждался, после вынесения на повестку вопроса «Об отчете главы Озерского городского округа о его деятельности и деятельности возглавляемой им администрации в 2007 г.», был оглашен проект решения «О даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Озерского городского округа по результатам отчета за 2007 г.» и проведено голосование по проекту решение. Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа №№ 49 и 50 от 13 мая 2009 года следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 годы Собранием депутатов не дана вообще.

С учетом изложенного, Суд пришел к выводу, что установленных законом оснований удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озерского городского, округа и возглавляемой им администрации.

В ст. 741 не говорится о том, каковы пределы действия поправок, внесенных в мае 2009 года, к каким отношениям применимы анализируемые нормы. К сожалению, имеются попытки распространения данных норм на отношения, существовавшие до вступления в силу данной статьи.

Например, 1 июня 2009 года постановлением президиума Владимирского облсуда была признана "незаконность бездействия главы города" Суздаля, выразившаяся "в неподписании и необнародовании" ряда решений Городского Совета, принятых еще 17 июня 2008 года. Мэр Суздаля отказался подписывать ряд решений депутатов Городского Совета, касающихся внесения изменений в устав города, положения о реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений даже после преодоления его вето квалифицированным большинством депутатов. 16 июня 2009 года мэр Суздаля был удален в отставку за неосуществление своих полномочий7. Следует обратить внимание на принцип «закон обратной силы не имеет» - не допускается применение закона к действиям, совершенным до обнародования закона, т.е. до 24 мая 2009 года. Пока решение об удалении в отставку мэра Суздаля не обжаловано.

По смыслу ст. 741 вопрос об удалении в отставку главы муниципального образования может быть поставлен только в связи с неисполнением полномочий главы муниципального образования, а их не так много, и в уставах муниципальных образований они не всегда четко обозначаются. Особую пикантность этому требованию придает то обстоятельство, что согласно поправкам в ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ, внесенным в декабре 2008 года, у глав
7 http://www.regions.ru/news/fed_center/2221188/; http://www.izvestia.ru/news/news/207370

муниципальных образований как глав муниципальных образований «исчезли» собственные акты. Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования как председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования либо глава муниципального образования как глава местной администрации издает постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 ст. 43. Поэтому на практике могут возникнуть пробелы с выявлением собственной компетенции главы муниципального образования, установлением и доказыванием факта неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных федеральным законодательством, уставом муниципального образования.

Этот вопрос может возникнуть, например, при рассмотрении жалобы удаленного в отставку мэра Чайковского городского поселения. Удаленному главе муниципального образования вменяли неудовлетворительную ситуацию с ЖКХ8. Вместе с тем, согласно устава муниципального образования, глава муниципального образования, избранный непосредственно населением, возглавляет представительный орган поселения; местная администрация возглавляется назначаемым по результатам конкурса по контракту главой местной администрации.

Кстати, надо заметить, что о полномочиях главы муниципального образования, по решению вопросов местного значения, установленных законами субъекта РФ, в п. 2 ч. 2 ст. 741 речь не идет. Названы только полномочия главы муниципального образования, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ упомянуты только в контексте осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления - в этом случае в соответствующих законах субъектов РФ должно быть четкое указание на то, что передаваемые обязанности возлагаются именно на главу муниципального образования, а не на местную администрацию.

Анализ имеющихся примеров удаления глав муниципальных образований в отставку показывает, что встречаются отдельные попытки применения данного механизм к ситуациям, когда мэр, будучи под следствием и находясь в СИЗО, действительно в течении определенного времени не исполняет свои полномочия. Об этом неоднократно заявляли, например, в отношении мэров Орла9, Апатитов (Мурманская область)10, в связи с этим удалили в отставку мэра Купино (Новосибирская область)11.


8http://www.fedpress.ru/federal/polit/vlast/id_150395.html

9 См., напр.: Коммерсант. 2009. 27 мая.

10 http://www.pravo.ru/news/view/15074/

11 http://news.ngs.ru/more/51445/.


Так, в мае 2009 года Новосибирский областной суд вынес обвинительный приговор в отношении главы Купино В. по делу о должностных преступлениях. Суд приговорил В. к четырем годам лишения свободы условно, с испытательным сроком три года, а также лишил его права занимать должности на госслужбе в течение трех лет. Воспользовавшись своим правом на апелляцию и пересмотр дела, В. продолжал занимать пост мэра города. Он получал заработную плату, за счет бюджета оплачивал поездки на служебной автомашине в суд и проживание в гостинице. При этом вопросами городского хозяйства практически не занимался. 29 июля 2009 года депутаты Городского Совета города Купино приняли решение об удалении в отставку главы муниципального образования В. с 3 августа 2009 года. Основанием этого решения стало «злоупотребление главой служебным положением и халатное отношение к подготовке к

зимнему отопительному сезону»12 . Анализ приведенных фактов показывает, что решение депутатов города Купино может быть оспорено в суде. Показательным является то обстоятельство, что 5 августа 2009 года избирательная комиссия Новосибирской области опровергла информацию о назначении досрочных выборов главы Купино, поскольку им окончательно неизвестно, будет ли снят с должности мэр Купино или он сохранит ее13.

Фактически получается, что нарушается принцип презумпции невиновности, права на защиту (если нет еще вступившего в законную силу судебного решения о привлечении к уголовной ответственности), за одно деяние лицо привлекается к нескольким видам ответственности. Причем согласно п. 6 ч. 6 ст. 36 вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда уже влечет досрочное прекращение полномочий, поэтому в данном случае нет необходимости дополнительно использовать механизм удаления такого главы в отставку.

Очевидно, что для исключения вышеописанной ситуации необходимо внесение изменение соответствующих изменений в УПК РФ, а не применения иного вида ответственности.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступить:


  • депутаты представительного органа муниципального образования;

  • высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Большие сомнения вызывает участие главы субъекта РФ в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку. Причем непонятно почему у главы субъекта РФ фактически появилось право оценивать деятельность глав муниципального по решению вопросов местного значения (например, по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ). Фактически это означает открытое вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, что не соответствует ст. 12, гл. 8 Конституции РФ; на недопустимость этого неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях (см., например, Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П, от 15.01.1998 г. № 3-П, от 30.11.2000 № 15-П, от 02.04.2002 № 7-П Определения Конституционного Суда РФ от 8.10.1999 г. № 138-0, от 11.06.1999 г. № 105-О, от 15.05.2001 г. №98-0).

Для реализации инициативы депутатов необходимо получение мнения не менее чем одной трети от установленной численности депутатов. Оформляется данная инициатива в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Фактически речь идет об обращении группы депутатов в представительный орган с «обращением». Причем в ч. 3 с. 741 под «обращением» понимается наименование документа, с которым выступает инициативная группа депутатов.

Вместе с текстом обращения необходимо представить проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Высшее должностное лицо субъекта РФ должно быть уведомлено о выдвижении данной инициативы в день ее выдвижения или на следующий день.

В ч. 4 ст. 741 установлено правило, связанное с необходимостью выяснения мнения высшего должностного лица субъекта РФ по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку. По общему правилу, если с инициативой об удалении главы муниципального образования выступили депутаты представительного органа, то необходимо не

12 http://www.sovet-nso.ru/news/2654/

13 http://www.fedpress.ru/federal/polit/part/id_149116.html

просто уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ, но и получить его мнение. Из текста Закона непонятно, каким образом должно быть выражено мнение главы субъекта - в виде какого-то документа или может быть выражено устно во время заседания? Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта РФ. В ч. 5 предусмотрено исключение из вышеназванного правила. При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта РФ. К таким основаниям относятся:



  • решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);

  • решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);

  • неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

В случае отсутствие согласия высшего должностного лица субъекта РФ продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.

Однако, на практике эти требования, к сожалению, игнорируются. Так, в городском округе Озерске (Челябинская область) 2 сентябре 2009 года была осуществлена повторная попытка удаления в отставку мэра города. В ходе рассмотрения инициативы на заседании Городского Собрания некоторые депутаты указали на отсутствие мнения губернатора Челябинской области по поводу новой инициативы. Присутствовавший на заседании прокурор г. Озёрска подтвердил, что федеральный закон чётко регламентирует: мнение высшего должностного лиЦа области обязательно при принятии данного решения. Однако председатель городского Собрания производство по удалению в отставку не прекратил, процедура была доведена до голосования. К счастью для принятия решения не хватило голосов14.

Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения высшего должностного лица субъекта РФ. Данное обращение должно быть внесено в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.

Однако в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 18.07.2009) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусмотрено такого вида решения высшего должностного лица субъекта РФ как обращение. Согласно ст. 22 названного Закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

30 июля депутаты Думы Чайковского городского поселения (Пермский край) приняли решение об отставке главы муниципального образования. Решение было принято по инициативе губернатора Пермского края15.

Глава муниципального образования, в отношении которого возбуждается производство об удалении в отставку, должен быть уведомлен о внесении обращения высшего должностного лица субъекта РФ в день внесения этого обращения в представительный орган или на



14По материалам сайта администрации г. Озерска http://www.ozersk.ru/adm/?1038

15Коммерсантъ (Пермь). 2009. 29 июля; 31 июля.

следующий день. Конкретная форма уведомления Законом не предусмотрена. Также не указывается, на ком лежит обязанность уведомления главы муниципального образования - на высшем должностном лице

субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, его аппарате или иных должностных лицах. Однако, исходя из здравого смысла, можно предположить, что уведомление главы муниципального образования должно производиться в письменной форме сотрудниками аппарата представительного органа; в муниципально-правовых актах (например, в регламенте представительного органа муниципального образования) должно быть предусмотрено, на ком лежит обязанность такого уведомления и в какой форме.

В ч. 7 ст. 741 Федерального закона № 131 -ФЗ установлен срок, в течение которого обращение, инициирующее удаление главы муниципального образования в отставку, должно быть рассмотрено. Данный срок начинает с момента внесения соответствующего обращения в представительный орган и заканчивается рассмотрением данного обращения. Законом установлено, что срок рассмотрения обращения не может превышать одного месяца. Например, если обращение внесено 17 сентября, то срок рассмотрения истечет 18 октября (ст. 190-194 ГК РФ). Продление, восстановление пропущенного срока комментируемым законом не предусмотрено.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается квалифицированным большинством депутатов - двумя третями депутатов представительного органа муниципального образования. В Законе довольно четко предусматривается, что при определении квалифицированного большинства необходимо учитывать установленную численность представительного органа, которая обычно указывается в уставе муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. Причем, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Аналогичное исключение установлено и для муниципальных образований, в которых глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и представительный орган муниципального образования.

Очевидно, что глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа муниципального образования, не может вести заседание представительного органа, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку. В этом случае заседание проводится другим депутатом, которого представительный орган на это уполномочивает. Это означает, что, с учетом принципа непрерывности исполнения власти, представительный орган до окончательного рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку своим решение должен временно передать функции председателя другому депутату

В ч. 13 ст. 741 Федерального закона № 131 -ФЗ установлены определенные гарантии соблюдения прав глав муниципальных образований, удаляемых в отставку, сделана попытка установить «защиту от депутатов». Причем в законе используются императивные формулировки. Главе муниципального образования должно быть обеспечено право на:



  • заблаговременное уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания;

  • ознакомление с обращением, инициирующим удаление в отставку;

  • ознакомление с проектом решения представительного органа об удалении его в отставку;


- представление объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Данные права представляются достаточно важными, особенно в свете того, что объективной оценки деятельности главы муниципального образования, которую мог бы предоставить независимый суд, нет. Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что механизм удаления в отставку пытаются использовать для сведения счетов с независимым и самостоятельным главой муниципального образования.

Выше уже говорилось, что удаленный в отставку мэр Чайковского городского поселения обратился в суд. По мнению удаленного главы, ему было отказано в праве выступить перед депутатами до голосования. К тому же не было объявления о проведении внеочередного заседания думы16.

Однако нельзя забывать и о том, что могут возникать ситуации и с злоупотреблением правом, когда мэры отказываются получать уведомление или препятствуют его получению. Например, «депутаты Озерского горсовета (Челябинская область), отчаявшись обеспечить "заблаговременное получение", были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление надлежащим»17.

Процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 года по делу № 2-822/09 указывается, что отсутствие указания в ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ на право на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. В ст. 46, 133 Конституции РФ, ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, гл. 25 ГПК РФ, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления. Складывающаяся практика показывает, что «удаленные» главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.

В Законе предусматривается обязательное опубликование (обнародование) решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. Решение представительного органа должно быть опубликовано (обнародовано) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Вместе с решением подлежит обязательному опубликованию и особое мнение главу муниципального образования, удаленного в отставку, если это особое мнение изложено в письменном виде. Такое опубликование текста решения и особого мнения должно производиться одновременно одинаковым способом.

В случае, если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена, то депутаты могут повторно вернуться к рассмотрению данного вопроса (при наличии соответствующей инициативы и соблюдении прочих требований закона). Установлен срок, в течение которого депутаты не могут вернуться к вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку. Повторное рассмотрение возможно не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос. Такой короткий срок



16 Гордума нашла главу в собственном коллективе //Коммерсантъ(Пермь). 2009. 7 августа.

17Шкуренко О С поправкой на решето //Власть. 2009. № 28 (831).

свидетельствует скорее о том, что механизм удаления в отставку является рычагом «расправы», чем средством восстановления нормальной обстановки в муниципальном образовании.

Следует обратить внимание, что в ч. 16 ст. 741 Федерального закона говорится не столько о непринятии решения (например, не хватило голосов до квалифицированного большинства, хотя большинство депутатов голосовало за отставку), а именно об отклонении инициативы. Можно предположить, что неудаление главы муниципального образования в отставку в результате возникшей инициативы и проведенной установленной процедуры и понимается федеральным законодателем как отклонение инициативы по удалению главы муниципального образования в отставку.

Возникает вполне закономерный вопрос, а что делать, если депутаты сознательно допустили нарушение процедуры удаления в отставку? Как в этом случае должен отсчитываться двухмесячный срок? Выше уже приводился пример Озерска и повторной попытке, предпринятой депутатами 2 сентября 2009 года, в которой содержатся явные процедурные нарушения, в частности, связанные с отсутствием мнения губернатора области. По сообщениям средств массовой информации, депутаты собираются двухмесячный срок отсчитывать именно от этой даты - 2 сентября, предполагая, что повторное голосование может состояться не ранее 3 ноября 2009 года. Однако если процедура голосования 2 сентября 2009 года была проведена с нарушением, то в судебном порядке можно оспорить решение Собрания, принятого 2 сентября. В случае, если суд установит порочность решения, то двухмесячный срок необходимо будет отсчитывать от иной даты.

Кстати, «Озерский прецедент» выявил и еще один аспект, связанный с установлением повторности удаления в отставку. В случае с Озерским мэром фактически исключается сама возможность повторного удаления в отставку. Напомним, что согласно ст. 741 повторность 'удаления в отставку возможна только в случае отклонения депутатами инициативы удаления мэра в отставку. Однако в ходе попытки удаления в отставку мэра, предпринятой депутатами было принято положительное решение, отклонения инициативы не было. Позже положительное решение было признано судом незаконным. К такой ситуации не применимы нормы ч. 16 ст. 741 Федерального закона.



Таким образом, анализ текста федерального закона, предусматривающего удаление главы муниципального образования в отставку, складывающейся правоприменительной практики, свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования и текста закона, и самой юридической конструкции, положенной в его основу. В противном случае это создает основу для злоупотребления на местах, нарушения прав граждан.


1 Шугрина Екатерина Сергеевна - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. член Европейского клуба экспертов местного самоуправления.

2 См., напр.: Васильев В.II Западня для мэров //Независимая газета. 2009. 17 февраля; Маркварт 11 Кокин II А К вопросу об «удалении в отставку» главы муниципального образования //Практика муниципального образования. 2009. № 3. С. 38-41; Обращение экспертов //Местное самоуправление. 2009. № 2; Мина под местное самоуправление. Предложения и замечания, высказанные муниципальными образованиями в ходе опроса по проекту федерального закона № 155656-5 //Практика муниципального управления. 2009. № 4. Г. 34-36: Городецкая II Мэров лишили судебной перспективы //Коммерсант. 2009. 21 апреля; Городецкая Н. Госдума провозглашает верховенство законодателей над мэрами //Коммерсант. 2009. 23 марта; Шкуреико О. С поправкой на решето 'Власть. 2009. № 28 (831).

3http://www.dostup1.ru/comment_6295.html

4http://ozersk.chel.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=31

5 http://www.chel-oblsud.ru/index.php&html=cases&inst=22&caseid=5546292



Каталог: docs
docs -> Оценка рисков в Донецком бассейне Закрытие шахт и породные отвалы Филипп Пек
docs -> Потенциальные места трудоустройства выпускников огу в разрезе укрупненных групп направлений подготовки и специальностей
docs -> Наименование специализированных аудиторий и лабораторий Перечень оборудования
docs -> Инструкция по использованию «вак-системы»
docs -> Решение заказчика
docs -> Программа дисциплины корпоративные системы управления проектами фгос впо третьего поколения Профессиональный цикл
docs -> Круг обязанностей
docs -> Решение проблем формирования профессиональной компетенции педагога в условиях информатизации современного образования требует изменения содержания существующей
docs -> Iid-094 «Интегрированная корпоративная система отчетности (иксо)» Техническое задание москва 2015


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©grazit.ru 2019
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал